II OSK 1831/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/23 w sprawie ze skargi B.F. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WI-I.7840.3.47.2022.MA w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1158/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. F., dalej: "skarżąca", na postanowienie Wojewody Małopolskiego dalej: "Wojewoda", z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WI-I.7840.3.47.2022.MA, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. F. zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła WSA w Krakowie naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z 58 Kodeksu postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie zarzutu zaistnienia podstawy do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia z uwagi na niezawinioną przyczynę uchybienia terminu w postaci nagłego zachorowania przez pełnomocnika skarżącej na chorobę zakaźną Covid-19 poza miejscem zamieszkania i niesłuszne odmówienie przywrócenia terminu, w sytuacji gdy skarżąca spełniła wszystkie warunki określone w tym w przepisie. w tym także uprawdopodobniła przyczynę uchybienia terminowi przedkładając oświadczenie pełnomocnika R. B. potwierdzające fakt nagłego zachorowania na COVID-19; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art 15 zzzzzn2 pkt 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: "ustawa COVID-19") poprzez nieuwzględnienie zarzutu niezastosowania art 15 zzzzzn2 pkt 5 ustawy COVID-19. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WI-I.7840.3.47.2022.MA, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw odnotować trzeba brak wskazania w obu podstawach kasacji aktu normatywnego powołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Możliwe jest jednak zakwalifikowanie tej wady jako oczywistej niedokładności polegającej na niepowołaniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej; "P.p.s.a." Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez nieuwzględnienie zarzutu niezastosowania art. 15zzzzzn2 pkt 5. Sąd pierwszej instancji w obszernych rozważaniach odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu "naruszenia art. 15 zzzzzn2 pkt 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 20220 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) poprzez jego niezastosowanie". Wskazał, że zgodnie z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.), dalej: "uCOVID": 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 oraz niezależnie ust. 3 uCOVID dotyczy dwóch różnych sytuacji. Pierwsza (art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 uCOVID), kiedy strona złożyła pismo (wniosek, odwołanie etc.) w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 i organ stwierdza, że pismo to zostało złożone z uchybieniem jednego z terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1) - pkt 5) uCOVID, przy czym strona nie złożyła wraz z pismem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W takiej sytuacji organ zawiadamia stronę o uchybieniu terminu i wyznacza jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Druga (art. 15zzzzzn2 ust. 3 uCOVID), kiedy strona składa pismo (wniosek, odwołanie etc.) w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 z uchybieniem jednego z terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1) - pkt 5) uCOVID i jednocześnie wraz z tym pismem składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W takiej sytuacji, zbędne jest już zawiadomienie przez organ strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, albowiem strona taki wniosek już złożyła. W tym zakresie jednak ustawodawca wskazuje, że "w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota regulacji (art. 15zzzzzn2 ust. 3 uCOVID) w zasadzie sprowadza się do wydłużenia terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, w miejsce terminu 7 - dniowego wynikającego z art. 58 § 2 K.p.a. Sąd wywodził dalej, że fakt uchybienia terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii nie stanowi sam w sobie podstawy do jego przywrócenia. Gdyby tak miało być, to wówczas zbędna była regulacja art. 15zzzzzn2 uCOVID. Jakkolwiek w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 uCOVID oraz niezależnie art. 15zzzzzn2 ust. 3 uCOVID wprowadzają regulację przywrócenia uchybionego terminu, to jednak regulacja zawarta w tym przepisie nie jest zupełna. W szczególności przepis ten nie precyzuje, ze względu na jakie okoliczności może nastąpić przywrócenie terminu. Podobnie przepis ten nie zawiera regulacji dotyczącej chociażby procedury odwoławczej (zażaleniowej). Zawarta w tym przepisie (art. 15zzzzzn2 uCOVID) regulacja dotyczy postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, sam przepis art. 15zzzzzn2 uCOVID w ust. 3 odwołuje się wprost do K.p.a., co nakazuje przyjąć, że w zakresie nieuregulowanym bliżej w art. 15zzzzzn2 uCOVID zastosowanie mają przepisy K.p.a. Wskazana zatem norma art. 15zzzzzn2 uCOVID wprowadza w istocie jedynie modyfikację w zakresie przywracania uchybionego terminu, która to modyfikacja dotyczy terminu na złożenie wniosku (oraz dodatkowego zawiadomienia przez organ o uchybieniu terminu i wyznaczeniu terminu na złożenie wniosku). Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie wprowadza natomiast żadnych dalszych zmian w zakresie przywracania uchybionego terminu, co oznacza, że termin należy przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 K.p.a.). Tym samym, nie jest wystarczające powołanie się wyłącznie na okoliczność, że uchybienie terminu nastąpiło w okresie w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Samo złożenie wniosku o przywrócenie terminu w okresie w okresie obowiązywania stanu epidemii nie stanowi wystarczającej podstawy do jego przywrócenia. Z tego względu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15zzzzzn2 uCOVID. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 58 K.p.a. osoba wnioskująca o przywrócenie terminu musi uprawdopodobnić, że uchybienie to zostało spowodowanie okolicznością lub zdarzeniem, które udaremniło dokonanie w terminie czynności i nastąpiło bez woli strony, która dołożyła należytej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do rozumienia art. 15zzzzzn2 uCOVID należy zaaprobować. Twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 15zzzzzn2 pkt 5 poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi jest bezpodstawne. Przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Skoro skarżąca złożyła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, bezprzedmiotowe byłoby zawiadamianie jej o uchybieniu terminu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu zaistnienia podstawy do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia z uwagi na niezawinioną przyczynę uchybienia terminu w postaci nagłego zachorowania pełnomocnika skarżącej na chorobę zakaźną Covid-19 poza miejscem zamieszkania i niesłuszne odmówienie przywrócenia terminu, w sytuacji, gdy skarżąca spełniła wszystkie warunki określone w tym przepisie, w tym także uprawdopodobniła przyczynę uchybienia terminu przedkładając oświadczenie pełnomocnika R. B., potwierdzając fakt nagłego zachorowania na Covid-19. Z art. 58 § 1 K.p.a. wynika, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (patrz: Barbara Adamiak, za E. Iserzonem i J. Krajewskim [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 361-362). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, pkt 8 do art. 58). We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca powołała się na ciężką chorobę pełnomocnika. Podała, że jej pełnomocnik mgr inż. arch. R. B. przebywał w miesiącu wrześniu poza adresem zamieszkania wskazanym dla doręczeń, gdzie na domiar złego przechorował Covid-19 Omikron BA.5. Wskazała, że w tym czasie ktoś z domowników przebywających pod adresem przy ul. [...] odebrał korespondencję zawierającą Postanowienie, o czym nie mogła wiedzieć, zapoznać się z jego sentencją oraz treścią. Uniemożliwiło jej to wniesienie zażalenia w ustawowym terminie. Zaległą korespondencję otrzymała od pełnomocnika w poniedziałek 19 września 2022 r. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że choroba pełnomocnika, na którą powołuje się skarżąca, nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżąca, pomimo wezwania organu, nie tylko nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby tę okoliczność, ale co więcej również nie wskazała nawet precyzyjnie w jakich dniach pełnomocnik był chory. Zaznaczyła tylko, że miało to miejsce "początkiem września", a w skardze dodatkowo, że pełnomocnik chorował dwa tygodnie. Jest niewątpliwe, że uprawdopodobnienie braku winy nie oznacza udowodnienia tej okoliczności. Zauważyć jednak warto, że w ramach badania omawianej przesłanki ustaleniu podlega nie tylko okoliczność ocenna, w postaci wpływu określonych zdarzeń na możliwość zachowania terminu, ale także fakty wskazywane przez stronę jako przyczyna niezachowania terminu. Do tej sfery należy niewątpliwie choroba pełnomocnika, a więc zdarzenie, którego zaistnienie należy co najmniej uprawdopodobnić. Warto podkreślić, że choroba jest zdarzeniem, którego zaistnienie jest możliwe poprzez przedstawienie dokumentu lekarskiego. Nie jest wykluczone uprawdopodobnienie choroby mimo nieprzedstawienia zaświadczenia lekarskiego. Należy jednak wówczas wskazać przyczynę, z powodu której przedłożenie dokumentu lekarskiego nie jest możliwe. Oświadczenie samego zainteresowanego, że przybył określoną chorobę, bez uprawdopodobnienia tego faktu, jest niewystarczające. Skarżąca nie tylko nie uprawdopodobniła braku winy z powodu choroby pełnomocnika uniemożliwiającej dokonanie czynności procesowych wniesienia zażalenia, ale nawet nie wykazała wystąpienia u pełnomocnika jakiejkolwiek choroby. Dodać można, co odnotował Sąd pierwszej instancji, że oparcie się na oświadczeniu nie było możliwe, przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 58 § 1 K.p.a., również z tego powodu, że nie wskazuje ono okresu domniemanej choroby pełnomocnika. Należy więc zaaprobować ocenę organu oraz Sądu, według której, skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a przeszkody były na tyle poważne, iż niemożliwym stało się ich przezwyciężenie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.