II OSK 1387/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 311/24 w sprawie ze sprzeciwu A. P. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.372.2023.KC w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. P. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r. oddalił sprzeciw A. P. (dalej również jako "skarżąca") od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB") z dnia 13 lutego 2024 r. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach decyzją z 17 sierpnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej "p.b.") oraz art. 104 k.p.a. nakazał B. G. (dalej jako "właścicielka") w terminie do 31 grudnia 2023 r. rozbiórkę docieplenia styropianem ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w P. przy ul. [...] i wykonanie jej docieplenia wełną mineralną w celu doprowadzenia przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z przepisami. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 13 lutego 2024 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza decyzji Starosty Tarnogórskiego z 25 sierpnia 2016 r. (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu pozwoliła organowi odwoławczemu uznać, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym przywołana decyzja była prawidłowa i nie naruszała obowiązujących regulacji prawnych. W konsekwencji organ ten uznał, że skoro właścicielka nie dopuściła się naruszenia prawa, to tym samym nie można na nią nakładać obowiązków wskazanych w kwestionowanej decyzji. W następstwie ponownie przeprowadzonych pomiarów na spornych nieruchomościach organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym grubości docieplenia zachodniej ściany budynku, a w szczególności czy narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.; dalej "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."). Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd oddalił sprzeciw. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionego sprzeciwu. Sąd wskazał, że skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez wadliwą wykładnię i niesłuszne zastosowanie w tej sprawie, skutkujące uznaniem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia wobec błędnego wykonania obliczeń odległości ściany zachodniej badanego budynku od granicy poprzez dokonanie tych pomiarów od granicy ocieplonej ściany, a nie od muru bez ocieplenia. Zdaniem wnoszącej sprzeciw § 9 ust. 4 w sprawie tej nie ma zastosowania, bowiem odnosi się on do ścian już istniejących, a nie do ścian nowo wznoszonych. Stanowisko zaprezentowane w sprzeciwie, w ocenie Sądu, nie może być uznane za prawidłowe, ponieważ pomija fakt, że zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbudowy z 25 sierpnia 2016 r. przewidywano jedynie zdjęcie z zachodniej ściany budynku właścicielki warstwy termoizolacyjnej, a tym samym ściana ta pozostała niezmieniona. Tym samym wskazania zamieszczone w kontrolowanej decyzji mają umocowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jak również w stanie prawnym. Dodatkowo w rozpoznawanym sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w związku z rozbudową budynku na działce "[...]" nie było konieczne uwzględnienie wymogów przewidzianych w przywołanych przepisach "z uwagi na brak rzekomego braku posiadania cech działki budowlanej przez działkę sąsiednią", w sytuacji gdy działka ta posiadała cechy działki budowlanej. Sformułowany powyżej zarzut, jak również argumentacja przemawiająca o jego zasadności jest, zdaniem Sądu, w sprawie tej o tyle niezasadny, że odwołuje się on do przepisów wprowadzonych do porządku prawnego po dacie wydania decyzji z 25 sierpnia 2016 r. Okoliczność ta ma w tym zakresie kluczowe znaczenie, gdyż ocena posiadania cech działki budowlanej musi być brana pod uwagę przy uwzględnieniu stanu normatywnego obowiązującego w dniu wydania wskazanej powyżej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 §1 KPC poprzez rażące przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów skutkujące ustaleniem, że rozbudowana ściana zachodnia budynku zlokalizowanego na działce [...] pozostała niezmieniona w wyniku przebudowy i nie jest w ogóle pokryta styropianem (vide str. 7, przedostatni akapit uzasadnienia), podczas gdy fakt pokrycia ściany zachodniej rozbudowanego budynku styropianem stanowi istotę sporu i powód wszczęcia postępowania, jak również wynika wprost z projektu budowlanego rozbudowy ściany zachodniej budynku zlokalizowanego na działce [...], który stanowi dowód zalegający w aktach sprawy; 2. prawa materialnego, a to § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niesłuszne niezastosowanie skutkujące uznaniem, że skarżona decyzja organu II instancji jest prawidłowa, a co za tym idzie postępowanie dowodowe na etapie administracyjnym wymaga uzupełnienia wobec błędnego wykonania obliczeń odległości ściany zachodniej badanego budynku od granicy poprzez dokonanie tych pomiarów od granicy ocieplonej ściany (od styropianu), a nie od muru bez ocieplenia, podczas gdy pomiary te zostały wykonane prawidłowo, bowiem przywołany przepis dotyczy budynków już wcześniej istniejących i nie ma on zastosowania do ścian nowo wznoszonych, nawet jeżeli są to ściany budynku już istniejącego, a co za tym idzie postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia, a samo istnienie ocieplenia ściany styropianem wynika wprost z dowodów zgromadzonych w sprawie. 3. prawa materialnego poprzez jego niesłuszne niezastosowanie, a to art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 138 §2 k.p.a. skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że w szczególności w/w przepisy nie obowiązywały w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę ściany zachodniej) na działce [...] (tj. w 2016 r,), co jest oczywistą nieprawdą, bowiem przepisy te obowiązywały wówczas w tożsamym brzmieniu i stanowiły podstawę oceny czy dana działka spełnia cechy działki budowlanej, a pominięcie stosowania tego przepisu spowodowało mylne wrażenie jakoby budowlany charakter działki sąsiedniej do tej, na której realizowana jest budowa nie był przedmiotem badania organów wydających decyzje budowlane w dacie wydawania decyzji PnB z 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia 17 sierpnia 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym zastosowanie decyzji kasatoryjnej. Ocena ta rzutuje również na wyrok Sądu I instancji, który stanowisko organu w pełni zaaprobował. Na wstępie NSA podkreśla, że biorąc pod uwagę charakter niniejszego postępowania i treść przywołanych powyżej przepisów Sąd nie wypowiada się na temat zasadności rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Starosty Tarnogórskiego z dnia 25 sierpnia 2016 r. Rozstrzygnięcie Starosty – choć z oczywistych względów rzutuje na kwestie rozpatrywane w niniejszym postępowaniu – nie może być na obecnym etapie weryfikowane merytorycznie. Niniejsza sprawa został bowiem zapoczątkowana decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowskich Górach z dnia 17 sierpnia 2023 r. nakazującą usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego, a konkretnie rozbiórkę docieplenia styropianem ściany zachodniej budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...] i wykonanie docieplenia wełną mineralną w celu doprowadzenia przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z przepisami. Organ I instancji we wspomnianej wyżej decyzji wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] został rozbudowywany w okresie kiedy sąsiednia działka budowlana, tj. [...], była działką niezabudowaną. Dlatego powinien spełniać wymogi § 272 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a mianowicie: budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. pozwala na zachowanie odległości od granicy działki, ale nie innych jak w § 271 - czyli minimum 3 m, ponieważ odległości, o których mowa w § 271 ust. 9 dla budynków wymienionych w § 213 (zaliczają się do nich domy jednorodzinne wraz z garażem), bez pomieszczeń zagrożonych wybuchem, można zmniejszyć o 25%, jeżeli są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przykryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, niemającymi otworów, tj. 8m - 2m = 6m, 6 : 2 = 3m. Każdy budynek usytuowany w granicy działki lub w odległości mniejszej aniżeli 3 m powinien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego - zgodnie z § 232 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, tj. czyli nie mogą być ocieplone styropianem. W niniejszej sprawie ściana zachodnia rozbudowanego budynku (ocieplona styropianem) według planu zagospodarowania zatwierdzonego decyzją Starosty Tarnogórskiego usytuowana jest w odległości 1,60 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...]. Powyższe ustalenia legły u podstaw wydanej decyzji, która została uchylona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 13 lutego 2024 r. W decyzji tej organ do meritum sprawy odniósł się podnosząc argument, że działka nr [...] była niezabudowaną działką rolną, zatem inwestora nie obowiązywały rozwiązania przyjęte w § 272 i nast. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Następnie organ skupił się na pomiarach odległości rozbudowy od ogrodzenia i fakcie, że organ nie wykonał ich sam, opierając się jedynie na oświadczeniu inwestora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody organu w powyższym zakresie nie zasługują na aprobatę bowiem pomijają istotę sprawy jaką jest stwierdzony przez nadzór budowlany fakt niezgodności kontrolowanej inwestycji z przepisami technicznymi dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Rolą Sądu nie jest ustalanie kto ponosi za ten stan odpowiedzialność - czy organy zatwierdzające projekt budowlany czy projektant wykonujący pomiary odległości między budynkami. Sąd winien zweryfikować prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia organu administracji i jego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Słusznie pełnomocnik strony skarżącej podniósł zatem zarzut naruszenia § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niesłuszne zastosowanie przez organ i przyjęcie, że postępowanie wymaga dodatkowych obliczeń, podczas gdy w istocie dowody, które legły u podstaw decyzji PINB w Tarnowskich Górach z dnia 17 sierpnia 2023 r. znajdują się w aktach sprawy i dokumentacji projektowej. Tym samym organ odwoławczy nie wykazał naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe należy również uznać za zasadne zarzuty strony skarżącej kasacyjnie odnośnie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie w jakim aprobuje on stanowisko organu odwoławczego, jak również zarzut dotyczący nieuprawnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że "zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbudowy z 25 sierpnia 2016 r. przewidywano jedynie zdjęcie z zachodniej ściany budynku właścicielki warstwy termoizolacyjnej, a tym samym ściana ta pozostała niezmieniona". Powyższe zdanie jest oczywiście błędne i niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Niezależnie od faktu czy stanowi ono rodzaj omyłki pisarskiej czy faktycznie błędnie przeanalizowanego materiału dowodowego wyrok Sądu I instancji nie mógł się ostać, gdyż - jak już wcześniej wspomniano - w pełni zaaprobował błędne stanowisko organu odwoławczego. W konsekwencji powyższych ustaleń na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika: przed Sądem I instancji w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.