II OSK 1523/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.A. i W.A.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 49/24 w sprawie ze skargi W.A. i W.A.1 na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 49/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę W.A. i W.A.1 (dalej: "skarżący") na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych. Przedmiotowe prace prowadzone były przy budynku pełniącym funkcję inwentarską, o konstrukcji drewnianej i wymiarach 12,24 m długości, 5,90 m szerokości i 2,35 m wysokości, posiadającym dach jednospadowy bez systemu odwodnienia (rynien i rur spustowych), pokryty blachą trapezową ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej, zlokalizowanym na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w miejscowości R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego, a to art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127, art. 80, art. 75, art. 77 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a. a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną, błędną ocenę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego, a to art. 7, 77 i 107 k.p.a. i nie przypisanie waloru wiarygodności oświadczeniom złożonym przez skarżących o wybudowaniu szopki w latach 90. przez ojca skarżącego, oraz braku przypisania waloru wiarygodności dowodom w postaci fotografii z 2000 r., z których wynika, że obiekt ten był już na nieruchomości w 2000 r. a także braku przypisania waloru wiarygodności twierdzeniom samego skarżącego w kwestii braku faktycznego powiązania z gruntem obiektu, co przesądziło o tym, że został on błędnie zakwalifikowany jako budynek, podczas gdy nie jest on budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: "p.b."; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2, art. art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 4 p.b.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z 7a k.p.a. w zw. z art. 81a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego, mimo że organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu art. 81a k.p.a. i braku rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, pomimo ujawnienia wątpliwości co do daty wykonania fotografii; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 3 pkt 2 prawa budowlanego p.b. przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem, a tym samym jest budynkiem w rozumieniu tego przepisu; - art. 49f p.b. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie może być zastosowany art. 49f p.b. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz dopuszczenie dowodów uzupełniających, tj. zdjęcia z 1996 r., na którym rzeczony obiekt jest widoczny. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący zauważyli, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował ustalenia organów nadzoru budowlanego, które uznały sporny obiekt za budynek inwentarski wybudowany w warunkach samowoli budowlanej po 2003 roku. Podważając kluczowe ustalenia faktyczne skarżący wskazali, że organy bezpodstawnie oparły się na zdjęciach przedłożonych przez sąsiada, których daty wykonania nie zweryfikowano. Jednocześnie organy i Sąd nie dały wiary oświadczeniom skarżących oraz dowodom w postaci fotografii wskazującym, że obiekt, określany jako "szopka", powstał w latach 90. jako zaplecze do przechowywania narzędzi podczas budowy domu. W ocenie skarżących obiekt nie spełnia ustawowej definicji "budynku" z art. 3 pkt 2 p.b., ponieważ nie jest trwale związany z gruntem, ani nie posiada fundamentów. Jest to konstrukcja drewniana, której słupy są jedynie wkopane w ziemię. W odniesieniu do powyższego skarżący podkreślili, że aby uznać obiekt za budynek, wszystkie cechy z definicji (trwałe związanie z gruntem, przegrody budowlane, fundamenty i dach) muszą występować łącznie. Wskazano również, że błędne ustalenie daty powstania obiektu uniemożliwiło rozważenie zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f p.b. Podniesiono również, że nieuwzględnienie przez Sąd tych uchybień i utrzymanie w mocy postanowienia opartego na niewyjaśnionym stanie faktycznym stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa, w tym zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, G. i S.G, wnieśli o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazali, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy był kompletny i wyczerpujący, a twierdzenia skarżących o dacie budowy obiektu są nieprawdziwe i mają na celu wprowadzenie w błąd. Podnieśli, że z technicznego punktu widzenia niemożliwe byłoby wzniesienie budynku murowanego przy istniejącej już szopie drewnianej. Uczestnicy podkreślili również, że sporny obiekt posadowiony jest częściowo na działce, do której skarżący nie posiadają tytułu prawnego, a prowadzona przez nich od lat hodowla drobiu i gołębi jest uciążliwa dla sąsiedztwa. Do odpowiedzi załączono materiał zdjęciowy mający potwierdzać ich argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku, gdy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku zostały poczynione bez naruszenia reguł procedury. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z szeregiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał należytej kontroli postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, bezkrytycznie przyjmując ich ustalenia faktyczne, w szczególności co do daty powstania spornego obiektu oraz jego charakteru. Skarżący podnoszą, iż Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował odmowę przyznania waloru wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę, w tym fotografiom i oświadczeniom co do wzniesienia obiektu w latach 90., a jednocześnie bezpodstawnie uznał za wiarygodne dowody pochodzące od uczestników postępowania, co do których istnieje wątpliwość odnośnie daty ich sporządzenia. Zarzucono również, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał wnikliwej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, a w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się do kluczowych kwestii spornych, w tym do ustaleń dotyczących daty budowy obiektu. Sąd pierwszej instancji, oceniając materiał dowodowy zgromadzony przez organy, słusznie uznał, że ich stanowisko, iż budowa miała miejsce po roku 2003, znajduje solidne oparcie w aktach sprawy. Sąd wskazał na dokumentację związaną z budową budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego, w tym na mapy z lat 1997-2002, które nie wykazywały istnienia spornego budynku, a także na oświadczenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że organy miały prawo, w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dać wiarę określonym dowodom (dokumentacji urzędowej, mapom, zeznaniom świadków), a innym tej wiarygodności odmówić, pod warunkiem logicznego i spójnego uzasadnienia swojego stanowiska. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy, a w ślad za nimi Sąd uznały, że twierdzenia skarżących o budowie obiektu w 1993 r. oraz załączone przez nich zdjęcie z roku 2000 nie są wystarczające do podważenia spójnego materiału dowodowego wskazującego na późniejszy okres budowy. Słusznie zauważono, iż obiekt uwieczniony na fotografii przedstawionej przez skarżących nie odpowiada w pełni obiektowi istniejącemu w dacie kontroli. Zasady wyrażone w art. 7a i 81a k.p.a. nie mogły znaleźć zastosowania, gdyż nie dotyczyły one niedających się usunąć wątpliwości prawnych, lecz sporu co do faktów, który został przez organy rozstrzygnięty w oparciu o wszechstronną analizę dowodów. Kontrola sądowoadministracyjna nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz na ocenie, czy organy administracji przeprowadziły je w sposób zgodny z prawem, a tej powinności Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie sprostał. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sporny obiekt jest budynkiem. Skarżący kasacyjnie argumentują, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów, co w ich ocenie wyklucza kwalifikację jako budynek. Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "trwałego związania z gruntem" należy interpretować funkcjonalnie. Nie jest ono tożsame z obowiązkiem posiadania przez obiekt fundamentów w klasycznym rozumieniu. Istotne jest to, czy wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego sposobu posadowienia obiektu, który zapewni mu stabilność i uniemożliwi jego przemieszczenie w inne miejsce bez istotnej ingerencji w jego strukturę, prowadzącej do dekompozycji. W niniejszej sprawie organy ustaliły, a Sąd pierwszej instancji to zaaprobował, że sporny obiekt posiada słupy wkopane w ziemię, co zapewnia mu stabilność i opór wobec czynników zewnętrznych. Taka konstrukcja uniemożliwia proste przeniesienie obiektu w całości i przesądza o jego trwałym, w rozumieniu p.b., związaniu z gruntem. W konsekwencji, skoro obiekt posiada ściany, dach i jest trwale związany z gruntem, to prawidłowo został zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Wobec powyższego za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 49f p.b. przez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy uproszczonego postępowania legalizacyjnego dla obiektów, których budowa została zakończona co najmniej 20 lat przed dniem wszczęcia postępowania. Skoro, jak prawidłowo ustalono, budowa spornego obiektu miała miejsce po roku 2003, to w dacie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie upłynął wymagany prawem dwudziestoletni okres. Brak było zatem podstaw do zastosowania tej szczególnej procedury, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że trybem właściwym dla likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej są przepisy ogólne, w tym art. 48 p.b. Niezasadny jest także ogólnie sformułowany zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Postępowanie w sprawie dotyczy obiektu budowlanego będącego budynkiem, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku przepisem szczególnym, który musi znaleźć zastosowanie, jest art. 48 p.b. To on reguluje tryb postępowania w przypadku samowolnej budowy obiektu, co do którego wymagane było pozwolenie. Przepisy art. 50 i 51 p.b. dotyczą natomiast innych robót budowlanych niż budowa obiektu od podstaw lub robót niewymagających pozwolenia na budowę. Organy, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo zidentyfikowały przedmiot postępowania i zastosowały właściwy reżim prawny, wszczynając procedurę od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Należy również wskazać, że nie był uzasadniony wniosek skarżących o dopuszczenie dowodów ze zdjęć. W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z mocy art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zatem co do zasady, wyłączone jest stosowanie wprost art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Ponieważ Sąd Naczelny rozpoznaje skargę kasacyjną od konkretnego orzeczenia sądu wojewódzkiego i jest związany podstawami kasacyjnymi, w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody ocenić przyjdzie jako w części nie wypełniające pojęcia środka dowodowego możliwego do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym (dowody ze zdjęć), w części zaś zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw dla zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.