III OZ 82/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 1020/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr SKO.60.17.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 1020/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu wniosku A.N. (dalej: skarżący), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 10 sierpnia 2023 r., SKO.60.17.2023 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie uzasadnił w wystarczającym stopniu swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie wskazał bowiem konkretnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji wskazywane przez skarżącego potencjalne skutki wykonania zaskarżonej decyzji nie odnoszą się do skutków wykonania zaskarżonej decyzji, ale w istocie do ewentualnych skutków powstania całego spornego przedsięwzięcia. Wskazywane przez stronę potencjalne skutki ewidentnie związane są z realizacją całego przedsięwzięcia i aspektów związanych z jego budową. Zaskarżona decyzja zaś dotyczy na tym etapie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej i skarżący w swoim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinien wykazać, że realizacja tej decyzji (a nie przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę) może spowodować trudno do odwrócenia skutki lub wyrządzić nieodwracalną szkodę. Tego jednak we wniosku w stosunku do zakwestionowanej decyzji skarżący nie wykazał. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W zażaleniu zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania postanowienia oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a., że skarżący nie uzasadnił wystarczająco wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, w tym w szczególności możliwości wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Opisany wcześniej podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej. W obecnym stanie prawnym, w sytuacji wnioskowania przez skarżących do sądu administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, sądy odmawiają wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych. W tym zakresie sądy prezentują jednolite stanowisko, według którego wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie p.p.s.a. nie jest możliwe. Art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy bowiem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, natomiast skutków takich zasadniczo nie wywołuje decyzja środowiskowa, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Etap egzekwowania decyzji środowiskowej przeniesiony jest dopiero na etap, w którym jest realizowane przedsięwzięcie na podstawie decyzji, która nie uwzględnia decyzji środowiskowej (art. 86c ustawy). Wobec powyższego, realizując założenia dyrektywy EIA, oparte na postanowieniach Konwencji z Aarhus, zgodnie z którymi należy zapewnić skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania (...) - art. 9 ust. 4, w celu umożliwienia stosowania środka tymczasowego w stosunku do decyzji środowiskowej, w projekcie ustawy zdefiniowano trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 86f ust. 1 projektu ustawy przez skutki te należy rozumieć następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano skarżoną decyzję". Powyższe oznacza, że ewentualne, a zatem nawet hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wojewódzki sąd administracyjny ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalno-prawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, która to nowelizacja weszła w życie dzień po ogłoszeniu tj. 16 września 2023 r. Dodano między innymi art. 86f ust. 2a, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oceny w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera. Wskazana wyżej nowelizacja ustawy środowiskowej spowodowała ponadto zmianę art. 86f ust. 2. W obecnym brzmieniu, obowiązującym od 16 września 2023 r., a więc również w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przepis ten stanowi, że Sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu. Przepis ten stanowi lex specialis względem art. 61 § 5 p.p.s.a. i wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na posiedzeniu niejawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zamiast na rozprawie w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, a Sąd I instancji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek, wyznaczając w tym celu rozprawę i dokonując oceny wniosku przez pryzmat ustawowych przesłanek wynikających z art. 86f ust. 1 oraz art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na rozprawie zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia.