II SA/Gl 319/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w U. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany dalej w skrócie: "Dyrektorem Regionalnym") działając m.in. na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, dalej: "Prawo wodne"), po rozpatrzeniu reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, określił "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w U.(dalej: skarżąca) za okres IV kwartału 2018 roku opłatę zmienną w wysokości 1203 złotych za pobór wód podziemnych. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] roku Dyrektor Regionalny na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 Prawo wodne ustalił, w formie informacji kwartalnej skarżącej spółce za okres IV kwartału 2018 roku opłatę zmienną: w wysokości 1203 złotych za pobór wód podziemnych. W informacji wskazano, że opłata została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa Wodnego jako suma: 1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do picia (0,068 zł. za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący, odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (4819,07 m3), przy czym wysokość jednostkowej stawki opłaty określono na podstawie w § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako: "Rozporządzenie"),oraz 2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł. za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący, odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2380,93 m3), przy czym wysokość jednostkowej stawki opłaty określono na podstawie w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a Rozporządzenia Na powyższą informację skarżąca spółka złożyła reklamację. Nie zgodziła się z ustaloną w informacji wysokością opłaty za pobór wód podziemnych. Zarzuciła, iż organ w nieuzasadniony sposób zmienił praktykę w zakresie wydawania informacji ustalających wysokość opłaty zmiennej pomimo tego, iż spółka nie zmieniła sposobu deklarowania celów poboru wody, bowiem w złożonych przez nią w 2018 r. oświadczeniach podano jeden cel poboru wody, tj. cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Wskazano, że opłaty zmienne naliczane za pobór wód w I, II i III kwartale 2018 r. były zgodne z oświadczeniami złożonymi przez spółkę, natomiast wysokość opłat zmiennych za IV kwartał 2018 r. nie zgadza się z oświadczeniem złożonym przez stronę, a organ nie wyjaśnił motywów odstąpienia od dotychczasowej praktyki. Tym samym zakwestionowano wskazany w informacji cel poboru wody. Strona wskazała, że jako przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest podmiotem utworzonym do realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi i wyłącznie w tym celu pobiera wodę. Reklamacja nie odniosła jednak skutku, gdyż zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalny określił skarżącej za okres IV kwartału 2018 opłatę zmienną w wysokości 1203 zł. za pobór wód podziemnych tj. opłatę w wysokości tożsamej z wysokością wskazaną w informacji. Dyrektor Regionalny nie uznał reklamacji, ponieważ przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko mieszkańców, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Organ powołał się na pismo PGWWP Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r., zgodnie z którym preferencyjna stawka jednostkowa obejmuje wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Natomiast zaopatrzenie w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie odpowiada celowi poboru wód określonemu w § 5 ust. 1 pkt. 40 Rozporządzenia, jako że nie podlega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mimo że dokonywany jest przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne i to w ramach realizacji zadań własnych gminy. Dostarczanie przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jak to wyżej zostało wskazane, odpowiada zakresowi, regulacji z § 5 ust. 1 pkt. 27 Rozporządzenia, który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Zdaniem organu kategoria odbiorców usług, a nie sposób jej wykorzystania przez odbiorców, determinuje cel poboru wód. W dalszej części uzasadnienia organ szczegółowo opisał sposób naliczenia opłaty. Na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przeprowadzonej w dniach [...] r., stwierdzono, że odbiorcami pobieranej wody są zarówno gospodarstwa domowe, jak i podmioty gospodarcze czy instytucje użyteczności publicznej, a dane dotyczące ilości wód pobranych dla poszczególnych rodzajów podmiotów są podane w sposób sumaryczny. Do ponoszenia opłat za usługi wodne, zgodnie z art. 300 prawa wodnego stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej, a skoro od rozdziału na poszczególne cele poboru wód zależy wysokość jednostkowej stawki opłaty, a w konsekwencji wysokość tej opłaty, to należy przyjąć, że określenia ilości pobranych wód z podziałem na poszczególne cele można dokonać w drodze oszacowania, zgodnie z art. 23 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej. Wskazano, że sposób oszacowania ilości wód na poszczególne cele został przedstawiony w informacji, która była przedmiotem reklamacji. W konsekwencji skoro sumaryczna ilość pobranych przez podmiot wód podziemnych w IV kwartale 2018 r., w związku z pozwoleniem wodnoprawnym, wynosiła 7 200 m3, to została ona proporcjonalnie przeliczona na poszczególne cele poboru w ten sposób, że stosunek ilości wód dla poszczególnych celów jest jednakowy zarówno dla danych sumarycznych zawartych w protokole kontroli, jak i dla danych po oszacowaniu dla wybranego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto zdaniem Dyrektora Regionalnego przepisy Prawa wodnego i rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek nie uwzględniają powiązania pomiędzy decyzją taryfową, określającą grupy taryfowe, a stawkami opłat dla bezpośrednich odbiorców, wynikającymi z przepisów regulujących zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 roku poz. 1152). Decyzja taryfowa określa grupy taryfowe, których zadaniem jest odzwierciedlenie ilościowego ujęcia pobranej przez podmiot wody. Natomiast rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc odbiorcy finalnego. Dyrektor Regionalny wyjaśnił również, że odmienne podejście w sposobie ustalania opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w l-III kwartałach 2018 roku, wynika z faktu, iż wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zostały przekazane do stosowania pismem z dnia [...] roku tj. podczas trwania IV kwartału 2018 roku. Skarżąca spółka nie zgodziła z powyższą decyzją. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze zarzuciła naruszenie: 1. art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz art. 274 pkt 4) ustawy prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody, podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 ustawy nakazuje dojść do wniosku, że pobiera ono wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, 2. art. 552 ust. 2a pkt 2) ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku postępowania kwartalnego oświadczenia spółki złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, w świetle którego spółka jednoznacznie zadeklarowała pobór wód tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, 3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód, 4. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym w szczególności na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez spółkę, a w efekcie określenie opłaty za usługi wodne w sposób dowolny, niezgodny z przepisami, 6. art. 23 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy prawo wodne poprzez jego zastosowanie i określenie wysokości opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania, mimo braku możliwości stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca spółka domaga się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej uchylenie, a podniesione w tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione. Podstawę materialną prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.). Jak wynika z art. 268 ust.1 pkt 1 tej ustawy za pobór wód podziemnych uiszcza się opłaty. Zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustała się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w metrach sześciennych. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 z późn. zm.), zwanym jak dotychczas "Rozporządzeniem". Zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d Prawa wodnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy określając wysokość opłaty zmiennej Dyrektor Regionalny prawidłowo zastosował jednostkowe stawki określone powyższym Rozporządzeniem. Według zaskarżonej decyzji w odniesieniu do 2380,93 m3 pobranych przez skarżącą Spółkę wód organ zastosował stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 27. Stawka ta wynosi 0,115 zł. za 1 m3 pobranych wód podziemnych i jest wyższa od wynoszącej 0,068 zł. za 1 m3 stawki w § 5 ust. 1 pkt 40, dotyczącej wód podziemnych pobranych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, którą organ zastosował w odniesieniu do 4819,07 m3 pobranych przez skarżącą Spółkę wód. Zdaniem Dyrektora Regionalnego wymieniony przez skarżącą cel poboru wód realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorcy usług, tj. gospodarstw domowych. Natomiast do wód podziemnych pobieranych "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody" zaliczono ilość pobranych wód podziemnych pobranych w celu zaopatrzenia innych podmiotów, tj. prowadzących działalność gospodarczą, rolniczą czy też podmiotów publicznych. Powyższe stanowisko uzasadniono tym, że Rozporządzenie wymaga przedstawienia pobranej wody według celu jej przeznaczenia, a więc według odbiorcy finalnego. W ocenie Sądu ta argumentacja organu nie znajduje uzasadnionych podstaw na gruncie Rozporządzenia. Po pierwsze powołany przez organ przepis § 5 ust. 1 pkt. 27 Rozporządzenia nie wskazuje odbiorców finalnych lecz operuje konkretnymi celami jakimi są: pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Skoro w przepisie § 5 ust. 1 pkt. 27 Rozporządzenia prawodawca nie posłużył się wprost kryterium podmiotowym, to brak podstaw do tego, aby kierując się wyłącznie tym, komu skarżąca spółka dostarczała sporną wodę, opłatę zmienną ustalać w oparciu o stawki jednostkowe z tego przepisu. Po drugie na gruncie pozostałych postanowień Rozporządzenia, w których ustalono wysokość poszczególnych jednostkowych stawek opłat brak podstaw do tego, aby o zasadności zastosowania danej stawki rozstrzygać miało kryterium podmiotowe dotyczące odbiorcy finalnego. W poszczególnych przepisach Rozporządzenia prawodawca wskazuje bowiem różnorodne cele poboru wód, przypisując każdemu z nich konkretną stawkę jednostkową, stanowiącą podstawę do wyliczenia wysokości opłaty zmiennej. Zatem to cel poboru wody, a nie jej definitywny odbiorca, któremu wodę dostarczono, czy faktyczny sposób wykorzystania przez tego odbiorcę wody, decyduje o tym, którą ze stawek przewidzianych Rozporządzeniem powinien wybrać organ wyliczając wysokość opłaty zmiennej za pobór wody. Stanowisko Dyrektora Regionalnego utożsamiające cel poboru wody z kategorią podmiotu, któremu skarżąca Spółka ostatecznie dostarczyła wodę nie znajduje więc oparcia w treści Rozporządzenia. Ponadto, wydając zaskarżoną decyzję, Dyrektor Regionalny nie wziął pod uwagę tego, że wyłącznym zakresem działania skarżącej Spółki, a więc i celem poboru wód, jest realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że określając skarżącej wysokość opłaty zmiennej organ w sposób nieuprawniony zastosował stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt. 27 Rozporządzenia błędnie przyjmując, że o zastosowaniu tej stawki decyduje jedynie to, że pobrane wody dostarczane są finalnie określonej kategorii podmiotów, przez co wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych została ustalona w sposób niezgodny z art. 272 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, a zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd przychyla się również do zarzutu skarżącej, iż organ w sposób błędny określił wysokość opłaty za usługi wodne w drodze oszacowania, gdyż nie ma możliwości stosowania tej metody do spraw w przedmiocie ponoszenia opłat za usługi wodne. Powyższe finalnie doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania wyższej stawki przy obliczaniu spornej opłaty, czym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia ta mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość wynagrodzenia adwokata reprezentującego Skarżącą Spółkę ustalonego jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przeprowadzonych dotychczas rozważań Sądu.