II SA/Kr 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2023 r. znak: WI-I.7840.5.46.2022.JK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 25 lutego 2022 r. wpłynęło zgłoszenie G. W., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: remont wewnętrznej klatki schodowej w budynku oficyny bocznej kamienicy przy ul. [...] w K., teren inwestycji: działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K.. Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (Dz.U.2023.682 tekst jednolity ze zmianami) – zwanej dalej Pb oraz art. 123 kpa, wydał w dniu 15 marca 2022 r postanowienie, znak: AU-01-7.6743.315.2022.PZI, nakładające obowiązek uzupełnienia wskazanych w nim braków i zakreślając termin do ich wniesienia. W dniu 22 kwietnia 2022 r. G. W. złożył odpowiedź na ww. postanowienie. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ I instancji uznał, iż uzupełnienie nie było kompletne, w związku z czym braki wskazane w postanowieniu nie zostały prawidłowo uzupełnione i działając na podstawie art. 30 ust. 5c Pb oraz art. 104 kpa, wydał w dniu 4 maja 2022 r. decyzję Nr AU-243/6743/2022, znak: AU-01-7.6743.315.2022.PZI, wnoszącą sprzeciw do ww. zamierzenia. Od ww. decyzji, odwołanie wniósł G. W., podkreślając, iż zgodnie z art. 39 ustawy prawo budowlane, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest wymagane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a objęte wnioskiem planowane prace stanowią jedynie remont schodów oraz balustrady i podlegają właśnie obowiązkowi zgłoszenia. Mając na względzie to, iż przedmiotowa oficyna nie figuruje w ewidencji zabytków, brak jest jakichkolwiek zapisów w planie miejscowym dotyczących w/w oficyny, planowane prace polegające na remoncie schodów i balustrady nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę oraz dotyczą wyłącznie wnętrza obiektu, uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego nie jest wymagane. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 23 listopada 2023 r. Znak sprawy: WI-I.7840.5.46.2022.JK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym ustaleniami zawartymi w Uchwale Nr LXXXVIII/1306/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz.U.Woj.Mal.2013.6826) – dalej zwana MPZP. Zgodnie z zapisami ww. planu działka inwestycyjna położna jest w obszarze oznaczonym symbolem MW.3 tj. tereny zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Zgodnie z § 15 MPZP: 1. Wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej – oznaczony symbolem MW.3 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; 2. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji funkcji usługowych w parterach lub kondygnacjach podziemnych budynku. 3. W zakresie sposobu zagospodarowania dopuszcza się lokalizacje elementów niezbędnych dla urządzenia i funkcjonowania terenu, takich jak: urządzenia budowlane, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, miejsca postojowe, dojścia piesze i dojazdy niewyznaczone na Rysunku Planu, zieleń, obiekty małej architektury. Następnie w § 15 ust. 5 przedmiotowego planu wskazano: W wyznaczonym terenie znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorska, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, oznaczone na rysunku planu pod adresem: 1) ul. [...]; 2) ul. [...]; 3) ul. [...]. Tak więc budynek, w którym prowadzone mają być roboty budowlane objęte zgłoszeniem znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto w § 7 MPZP ujęte zostały Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, dóbr kultury współczesnej oraz krajobrazu kulturowego. W ust. 1 pkt 1 § 7 widnieje zapis, iż: 1. W celu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym zabytków archeologicznych oraz ochrony historycznego układu urbanistycznego dzielnicy S. P., uwzględnia się: 1) zespół urbanistyczno - architektoniczny S. – wpisany do rejestru zabytków – nr rej. [...] z dnia 26.10.1981r., obejmujący cały obszar Planu; Tak więc budynek, w którym planuje się prowadzenie robót budowlanych wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej K.. Ponadto teren inwestycji, tj. działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków – Układ urbanistyczny S. P., [...]. Wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z form ochrony zabytków, która może mieć charakter wpisu obiektu indywidualnego, bądź wpisu obszaru m. in. Układu urbanistycznego, co oznacza poddanie ochronie prawnej wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb: Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1- 4, wykonywane: na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konieczność uzyskania takiego pozwolenia potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akr II SA/Lu 519/18, w którym wskazano, że, cyt.: W razie wykonywania robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie tych robót. Decyzji tej nie może zastąpić ani opinia, ani stanowisko konserwatora, wyrażone w innym orzeczeniu, niż decyzja o pozwoleniu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Pb, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przypadku realizacji inwestycji, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków Inwestor winien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazać należy jednak, że zapis art. 39 ust. 1 Pb, obowiązujący w procedurze pozwolenia na budowę, jest analogiczny do zapisu art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb, obowiązującego w trybie zgłoszenia, co wynika z ponownie dokonanej analizy całości akt sprawy. Nie wystarczy uzyskanie opinii/uzgodnienia konserwatorskiego lecz pozwolenia wydanego w formie aktu administracyjnego tj. decyzji. Tak więc Inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie w przypadku robót budowlanych wykonywanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb wskazującego, iż wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia – przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bez przewidzianych w tym zakresie wyłączeń, należy uznać iż Inwestor winien do zgłoszenia dołączyć pozwolenie konserwatorskie. Tak więc zasadnym było wezwanie organu I instancji, do jego przedłożenia przez inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, iż zgodnie z zapisami MPZP kamienica znajdująca się pod adresem [...] w K., w której mają być prowadzone roboty budowlane objęte zgłoszeniem znajduje się w gminnej ewidencji zabytków. Pozwolenie konserwatorskie nie jest wymagane z tytułu wpisu przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, a z tytułu iż roboty budowlane będą się odbywać na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wynika to jak już wyżej wspomniano z art. 29 ust 7 pkt 2 Pb, zgodnie z którym: Roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 - 4, wykonywane: na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotowa kamienica, w której prowadzone będą roboty budowlane objęte zgłoszeniem, zlokalizowana jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, tak więc na prowadzone roboty budowlane Inwestor zobligowany jest uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Jak wynika z wyżej wskazanego przepisu przedmiotowe pozwolenie należy dołączyć do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Organ nie uważa aby zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa inwestycja polegająca na remoncie klatki schodowej może być procedowana w trybie zgłoszenia, niemniej jednak w przypadku prowadzenia robót na obszarze wpisanym do rejestru zabytków do wniosku zgłoszeniowego należy przedłożyć wymagany dokument w postaci pozwolenia konserwatorskiego, na przedstawiony zakres robót budowlanych, co wynika z wyżej już wskazanego art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb. Odnosząc się do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na którą powołał się Inwestor w piśmie z dnia 26 września 2023 r., organ wyjaśnił, iż przedmiotowa decyzja wydana została dla innego stanu faktycznego oraz prawnego. Niemniej jednak wskazać należy, iż minister w treści decyzji odniósł się nie tylko do oficyny tylnej, a do całości obiektu, na który składa się budynek frontowy, podwórko oraz dwie oficyny. Zarówno oficyna boczna jak i tylna są elementami budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K., a budynek ten jako całość zlokalizowany jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Fakt, iż zapisy zawarte w MPZP zawierają zakazy oraz nakazy w zakresie zasad zabudowy odnoszące się do budynku frontowego, nie oznacza że należy uznać, iż tylko budynek frontowy podlega ochronie konserwatorskiej. Zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 tekst jednolity): historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Tak więc przedmiotowy budynek jako całość znajduje się w historycznym układzie urbanistycznym, który to jako cały obszar wpisany jest do rejestru zabytków. W związku z powyższym budynek znajdujący się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków również podlega z tego tytułu ochronie konserwatorskiej. Inwestor wyraził swoje stanowisko w zakresie pozwolenia konserwatorskiego zarówno w treści odwołania jak i piśmie z dnia 26 września 2023 r. i jednocześnie go nie przedłożył. W swoim wystąpieniu zawarł stwierdzenie, iż cyt.: Biorąc pod uwagę, żądanie tutejszego Wydziału Architektury przedłożenia pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków ze względu na lokalizację inwestycji na obszarze układu urbanistycznego P. jest nieuzasadnione. Niemniej jednak przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Biorąc jednak pod uwagę literalne brzmienie przepisu art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb, wskazujące iż wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia – przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bez przewidzianych w tym zakresie wyłączeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie przepisu art. 7 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") i art. 29 ust. 7 pkt. 2 prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skoro budynek leży na terenie układu urbanistycznego S. P. wpisanym do rejestru zabytków, to remont klatki schodowej oficyny bocznej tego budynku wymaga wydania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków podczas gdy wpis układu urbanistycznego i zespołu budowlanego wskazuje, że ochronie podlega układ urbanistyczny tego zespołu i jego przestrzenne relacje oraz gabaryty, bryły i wyraz architektoniczny elewacji i detali zewnętrznych natomiast nie obejmuje wnętrz budynków i obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisku, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych, budynek w którym planuje się prowadzenie robót budowlanych, polegających na remoncie wewnętrznej klatki schodowej, znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków – Układ urbanistyczny S. P. – nr rej. [...] z dnia 26.10.1981r. Wpis do rejestru zabytków stanowi natomiast jedną z form ochrony zabytków, która może mieć charakter wpisu obiektu indywidualnego, bądź wpisu obszaru m. in. Układu urbanistycznego, co oznacza poddanie ochronie prawnej wszystkich obiektów znajdujących się na tym obszarze. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 7 pkt 2 prawa budowlanego, roboty budowlane, o których mowa w ust. 1- 4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia - przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powyższego wynika zatem, że do zgłoszenia wykonania takich robót jakie w przedmiotowym wypadku planuje inwestor konieczne jest uzyskanie i dołączenie pozwolenia wydanego w formie aktu administracyjnego tj. decyzji. Zgodnie z art. 3 pkt. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Tak więc przedmiotowy budynek jako całość znajduje się w historycznym układzie urbanistycznym, który to jako cały obszar wpisany jest do rejestru zabytków. O ile ma rację skarżący, że w przypadku układu urbanistycznego istotą ochrony jest układ urbanistyczny tego zespołu i jego przestrzenne relacje oraz gabaryty, bryły i wyraz architektoniczny elewacji i detali zewnętrznych, to jednak brak jakichkolwiek podstaw aby treść art. 29 ust. 7 pkt 2 prawa budowlanego wykładać inaczej niż literalnie. Związane jest to zarówno z oczywiście jednoznaczną treścią tego przepisu, jak i tym, że ustawodawca w art. 29 ust. 8 prawa budowlanego przewidział wyjątek od wymagań wynikających z art. 29 ust. 7. Skoro zatem ustawodawca przewidział wyjątek od wymagań wyartykułowanych w art. 29 ust. 7, przy czym dotyczący innych robót niż planuje inwestor, to znaczy że w przypadku robót planowanych przez inwestora konieczne jest zastosowanie się do literalnej wykładni tego przepisu. W związku z tym, był on zobowiązany dołączyć do zgłoszenia pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skoro tego nie uczynił i to także mimo wezwania dokonanego przez organ, zachodziły podstawy do wniesienia sprzeciwu. Z powyższych przyczyn skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.