I SA/Wa 1617/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S.C. i J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. S. i J. C. (Skarżący) wystąpili do Burmistrza Miasta [...] (Burmistrz) o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, uregulowanej w KW nr [...] oraz o zatwierdzenie podziału ww. nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2006 r., Burmistrz pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, uregulowanej w KW nr [...], wskazując, że wobec położenia nieruchomości na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podział nieruchomości uzależniono od możliwości zagospodarowania działek pod kątem zabudowy indywidualnej. Następnie decyzją z [...] marca 2007 r. zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi dojazdowej, stanowiącej działki nr [...] i nr [...] oraz działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej - ul. [...]j. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał art. 96 ust. 1 i ust. 3, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Na skutek wniosku Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] marca 2007 r.. Następnie, decyzją z [...] września 2018 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] marca 2007 r. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że objęta kwestionowaną decyzją nieruchomość składająca się z działek nr nr [...], [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, położona w [...] przy ul. [...], znajdowała się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kopii wypisu z rejestru gruntów, według stanu na dzień [...] marca 2007 r. wynika, że ww. działki stanowiły użytki sklasyfikowane jako: lasy i grunty leśne LV, grunty zakrzewione LzVl, rola pod zalesienie RZVI oraz nieużytki N. W związku z powyższym w warunkach sprawy uwzględnienia wymagał przepis art. 92 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym przepisów rozdziału o podziałach nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba ze dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] 3 ha. Kolegium wyjaśniło, że definicja nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne zawarta została w art. 92 ust. 2 u.g.n., z którego wynika, że za ww. nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium nie ulegało wątpliwości, że nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją, położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowiła ona grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne, w rozumieniu ww. przepisu. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha, dopuszczalny był jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W wyniku podziału nieruchomości składającej się z działek nr nr [...], [...], [...] [...] i nr [...] z obrębu [...], o łącznej pow. [...] m2, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, powstały działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] 0 pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, przy czym żadna z nowo projektowanych działek nie została przeznaczona ani na powiększenie sąsiedniej nieruchomości ani na regulacje granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami, jak również podział nieruchomości nie został zatwierdzony na podstawie art. 95 u.g.n.. W ocenie Kolegium w sprawie bezspornym jest, że w sytuacji, gdy wydzielone działki gruntu mają powierzchnię mniejszą niż [...] ha konieczne jest, aby były przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości. Takie przeznaczenie nowo wydzielanych działek nie zostało przewidziane w projekcie. Nieruchomość objęta kwestionowaną decyzją, położona była na terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak było podstaw do wydzielenia działki nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej - ul. [...] oraz rozstrzygnięcie o przeznaczeniu wydzielonych działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "ustawa z 27 marca 2003 r."), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 4 ust. 2 ww. ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z dostępnej w systemie elektronicznym mapy ewidencyjnej, ul. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], od której oddzielają ją działki nr [...] i nr [...], a które to działki nie są wydzielone pod drogę ([...]). Brak jest tym samym jakichkolwiek dowodów pozwalających na przyjęcie, że wydzielenie ww. działki spełnia warunek, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, Kolegium uznało, że w tym zakresie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2 a u.g.n. Kolegium wskazało również że kwestionowana decyzja w części dotyczącej konieczności ustanowienia służebności drogowej, przejścia i przejazdu przez działki nr [...], [...] i [...] wydana została bez podstawy prawnej. Wyjaśniło, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie może ustanowić służebności drogowej (gruntowej) ani nie może wskazać jej oznaczenia i przebiegu. Dopuszczalne jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, w którego wyniku powstaną działki niemające dostępu do drogi publicznej, ale wówczas decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości powinna zawierać warunek, że w razie zbywania działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, zostaną ustanowione na rzecz nabywców tych działek służebności zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Zamieszczenie tego warunku w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na działki niemające dostępu do drogi publicznej oznacza, że zbycie takich działek bez zachowania ww. warunku będzie niezgodne z prawem (por. E. Bończk-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", wyd. III., Lex 2014). Kolegium podkreśliło, że służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy swoją uprzednią decyzję. Wyjaśniło, że w sprawie bezspornym jest, że działki będące przedmiotem decyzji Burmistrza z [...] marca 2007 r. znajdowały się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji gruntów zostały sklasyfikowane jak: lasy, i grunty leśne LV, grunty zakrzewione LzVl, rola pod zalesienie RZVI oraz nieużytki N. Zatem zgodnie z art. 92 u.g.n. do działek takich nie mają zastosowania przepisy rozdziału o podziałach zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o podziale przedmiotowych działek na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem żadna z działek nie została przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami (art. 93 ust. 2a u.g.n.). Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wskazało, że lokalizacja i przedłużenie ul. [...] do ul. [...] może nastąpić w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro dla terenu tego nie został uchwalony plan miejscowy, ani nie ma decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowy nowej drogi), to nie można uznać, że można dokonać podziału ww. działek na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy o podziale nieruchomości w przypadku wydzielania działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Dotyczy to każdej sytuacji, kiedy to w wyniku podziału nieruchomości miałaby powstać choćby jedna działka o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Konieczność stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza w takim przypadku, że istnieją ograniczenia dopuszczalności podziału - podział jest dopuszczalny jedynie w przypadkach określonych w art. 93 ust. 2a i w art. 95 u.g.n. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Wyjaśnili, że podział działek stanowił regulację granic pomiędzy działkami. Wydzielenie działki [...] obr. [...] możliwia dojazd od drogi publicznej (ul. [...]) drogą wewnętrzną (ul. [...]) do działki [...] obr [...]. Jednocześnie działka [...] stanowi rzeczywisty przebieg drogi (ul. [...] m.in. dz. [...] obr [...]. [...] obr [...], [...] obr [...]) która łączy się z ul. [...]. Na działkach sąsiednich [...] i [...] obr. [...] nie ma wydzielonej geodezyjnie drogi ale w rzeczywistości urząd i użytkownicy drogi posiadają służebność przechodu i przejazdu przez te działki do działki [...], stanowiącej drogę, i połączonej z ul. [...]. Wskazali, że nie jest wymagane aby nowo wydzielone działki musiały bezpośrednio przylegać do drogi publicznej. Dostęp ten może być również zapewniony przez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Przy tym art. 99 u.g.n. stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust.3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W decyzji [...] marca 2007 r. taką uwagę zawarto. Skarżący wskazali, że działka [...] obr [...] na mocy decyzji z [...] marca 2007 r. przeszła na własność Gminy i została wpisana do Ksiąg wieczystych, nowoutworzone działki również zostały wpisane do księgi wieczystej i wydane zostały dla nich decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w ocenie skarżących stanowi o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. skarżący rozwinęli argumentację podniesioną w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości o charakterze leśnym i rolnym położonej na terenie dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być uznana za naruszającą rażąco art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 2 a u.g.n., a e konsekwencji za dotkniętą wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 92 ust. 1 u.g.n. stanowi wprost, że "przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne (...)" Okolicznością niesporną w sprawie jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajdują się działki objęte decyzją z [...] marca 2007 r. Niesporne jest również, że należy je uznać za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na fakt oznaczenia ich w ewidencji gruntów jako lasy, i grunty leśne LV, grunty zakrzewione LzVl, rola pod zalesienie RZVI oraz nieużytki N. Spór dotyczy natomiast tego, czy zaistniały wyjątki, o których mowa w art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 2a u.g.n., to jest : a. powstałe na skutek podziału działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha przeznaczone zostały na powiększenie sąsiedniej nieruchomości b. ewentualnie czy podział miał na celu regulację granic między sąsiadującymi nieruchomościami, c. jak również, czy dokonanie podziału powodowało konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] marca 2007 r. wskazuje wprost, że w sprawie nie zaistniały wyjątki o których mowa w art. art. 92 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 2a u.g.n. Podział zatwierdzony decyzją z [...] marca 2007 r. podlegał bowiem w istocie na scaleniu działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących wąskie, długie paski gruntu o łącznej powierzchni [...] m2 (por. wstępny projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...]) a następnie podzieleniu ich na trzy prostokątne działki o powierzchni odpowiednio [...] m2, [...] m2 i [...] m2. (por. mapa załączona do decyzji podziałowej). Podkreślić należy, że w skład każdej z powstałych w wyniku podziału działek [...], [...] i [...] weszły fragmenty działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Oznacza to w sposób oczywisty, że celem przeprowadzonego podziału nie była ani powiększenie sąsiedniej nieruchomości ani też regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Wszystkie działki objęte decyzją podziałową stanowiły własność Skarżących i objęte były jedną księgą wieczystą, zatem stanowiły jedną nieruchomość. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, że w sytuacji w której na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania brak było podstaw do wydzielania jednej działki pod poszerzenie drogi gminnej. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że podział nieruchomości rolnych i leśnych dokonywany jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) poprzez sporządzenie operatu podziałowego, który po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (we właściwym terytorialnie ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) stanowi podstawę wykazania nowo określonych granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. § 45 w zw. z § 35 pkt 1 i § 36 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Natomiast, jak wskazuje się w doktrynie, jeżeli nie występują wskazane wyjątki, to wydana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości rolnej lub leśnej dotknięta będzie wadą nieważności jako decyzja wydana bez podstawy prawnej (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. V). Podnoszone przez Skarżących argumenty zgodnie z którymi wydanie dla nowych działek decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych są niezasadne. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie może być uznana za nieodwracalny skutek prawny decyzji podziałowej. Jest to jedynie decyzja wskazująca na jakich warunkach określona działka może zostać zagospodarowania. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych związanych z faktem odłączenia działki nr 77 z księgi wieczystej prowadzonej dla Skarżących i wpisaniu jej do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości Gminy sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA: z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy takim rozumieniu odłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżących i wpisanie jej do księgi wieczystej prowadzonej dla Gminy stanowiłoby nieodwracalny skutek prawny. Należy jednak mieć na względzie, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, jeśli obrót nieruchomościami był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do obrotu działką [...]. W konsekwencji nie można przyjąć by zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.