I GSK 561/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 147/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2019 r. nr 0201-IEE2.711.27.2019.2.JB w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. we W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 listopada 2019r., sygn. akt III SA/Wr 147/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 1634 tj., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A Sp. z o.o. we W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej też: "DIAS") z 6 lutego 2019r., nr 0201-IEE2.711.27.2019.2.JB w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie postanowień organów I oraz II instancji w całości jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa i umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ewentualnie, na wypadek stwierdzenia braku podstaw dla wydania orzeczenia reformatoryjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie ej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz. U. 2019, poz. 300 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") poprzez niezastosowanie powołanych wyżej przepisów i w konsekwencji oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że należności ze składek objęte zarzutem skarżącej - będącej jednocześnie zobowiązaną - mogą być przedmiotem postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od TW4470018004368 do TW4470018004388 oraz od TW1470018003433 do TW1470018003435, podczas gdy w.w należności z tytułu składek uległy przedawnieniu, a tym samym wygasło zobowiązanie publicznoprawne A Sp. z o.o. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2011r. do grudnia 2012r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z 24 ust, 5b u.s.u.s. poprzez nieprawidłową wykładnię rozszerzającą art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i następnie błędne zastosowanie powołanych wyżej podstaw prawnych, które doprowadziło do uznania, że doręczenie upomnienia Dyrektora Oddziału ZUS we Wrocławiu z 12 listopada 2013r., będącego de facto wyłącznie informacją o istnieniu należności publicznoprawnych zobowiązanego, oraz niepodjęcie przez wierzyciela dalszych czynności egzekucyjnych związanych ściśle z wysłanym ww. upomnieniem przez okres prawie 5 lat spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia przedmiotowych składek, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że pojedyncze i wyrywkowe działanie organu administracji publicznej, które nie zmierzało bezpośrednio do wyegzekwowania należności publicznoprawnej i nie było związane ściśle z dochodzeniem tego rodzaju należności, nie uzasadnia zawieszenia biegu przedawnienia na podstawie powołanego wyżej przepisu, a w rezultacie do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie nigdy nie doszło i należności publicznoprawne płatnika uległy przedawnieniu, tym samym wygasając z mocy prawa. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a i art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. 2018, poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę A Sp. z o.o., pomimo naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów dotyczących obligatoryjnej weryfikacji podjęcia postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie poprzez niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy organy obu instancji miały taki obowiązek, a postępowanie nie mogło być prowadzone z uwagi na przedawnienie należności z tytułu składek określonych w zaskarżonych ww. tytułach wykonawczych, które w konsekwencji upływu terminu przedawnienia wygasły. Tym samym opisane uchybienie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zostało zweryfikowane postępowanie prawne wierzyciela, które naruszyło prawa skarżącej, znacznie pogorszyło jej sytuację prawną i zalegalizowało działanie organów sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami prawnymi zawartymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a i art. 59 § 1 pkt. 2 p.e.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę podatnika, pomimo naruszenia przez organy egzekucyjne przepisu art. 59 § 1 pkt. 2 p.e.a. poprzez błędne uznanie, iż w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie zachodzi wskazana w ww. przepisie przesłanka obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego i zasadna jest odmowa umorzenia tegoż postępowania, podczas gdy powinno ono zostać umorzone wobec wygaśnięcia zobowiązania publicznoprawnego skarżącej - co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować merytorycznym rozpatrzeniem zaskarżonego postanowienia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie doszło, czy też nie do przedawnienia egzekwowanych od strony skarżącej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Kwestię przedawnienia, w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne reguluje ustawa z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Od 1 stycznia 2003r. ustawą z 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Okres przedawnienia uległ zmianie od 1 stycznia 2012r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012r. (z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia. Natomiast przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne reguluje ustawa z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1938 z późn. zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 2 tej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Zatem pierwotnie termin ich przedawnienia wynosił 10 lat, a następnie okres ten został skrócony do 5 lat. Tym samym w zakresie obydwu należności mamy do czynienia z 5 letnim okresem przedawnienia. Należy jednak wskazać na przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004r.) bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie na należności objęte tytułami wykonawczymi zostały stronie skarżącej doręczone upomnienia, które strona skutecznie odebrała 12 listopada 2013r., a zatem przed upływem wskazanego (a znajdującego zastosowanie w sprawie) 5-letniego terminu przedawnienia. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (a contrario postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia). Upomnienie zatem należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i bezwzględnie konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Bowiem bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie należności z tytułu składek objętych wymienionymi wyżej tytułami wykonawczymi, gdyż z dniem doręczenia tytułów wykonawczych nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia (trwające do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego). Tym samym zarzuty w tym zakresie, należy uznać za nieuzasadnione. Zauwazyć też należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z 25 listopada 2021r., sygn. akt II USKP 82/21 (LEX nr 3352071) wyraził pogląd, że przedawnienie należności składkowych należy oceniać według stanu prawnego, który obowiązywał w dniu upływu terminu przedawnienia, uwzględniając zdarzenia powodujące nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu tego terminu, a także podjęte działania mające wpływ na wydłużenie terminu wymagalności należności. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. Czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia, pisma kierowane do strony itp., z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Innymi słowy - doręczenie takiego upomnienia zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy wskazał, że istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Czynność taka nie ma charakteru władczego, nie rozstrzyga ani o ustanowieniu, ani o istnieniu obowiązku. Z tego względu przyjmuje się, że jest to czynność niezaskarżalna do sądu administracyjnego. Rola upomnienia nie sprowadza się do przypomnienia o istnieniu obowiązku, gdyż powinien być zobowiązanemu znany z aktu administracyjnego stanowiącego podstawę egzekucji, lecz do uświadomienia konieczności wykonania tego obowiązku. Instytucja ta pozwala na uniknięcie przymusowego wykonania obowiązku i dolegliwości, jakie wiążą się z prowadzeniem egzekucji wobec zobowiązanego. Upomnienie ma zatem z jednej strony walor informacyjny i perswazyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z drugiej strony doręczenie upomnienia, o ile jest ono wymagane, wywołuje doniosły skutek prawny, ponieważ jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Wbrew zatem stanowisku kasatora organy w toku postępowania podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, ani materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz.1935).