I SA/Wa 2608/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Mariola Kowalska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę I SA/Wa 2608/19 Uzasadnienie Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej skarżący) Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku A. K. z [...] stycznia 2019 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Gminy [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nieruchomość została nabyta przez Gminę [...] na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...] lutego 1986 r. W dalszej części uzasadnienia organ przypomniał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 216 ustawy przyjmuje zasadę, iż do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w tym artykule przepisów stosuje się obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Organ podkreślił, że przepis ten konstytuuje wszystkie możliwe formy odjęcia prawa własności nieruchomości, na podstawie których przysługuje roszczenie o zwrot. Powyższe przepisy mają zastosowanie jedynie wówczas, kiedy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miało formę administracyjną. Natomiast w niniejszej sprawie nabycie nieruchomości na rzecz Gminy nastąpiło na mocy dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, której zakres przedmiotowy regulują przepisy prawa cywilnego. Nie nastąpiło wywłaszczenie - nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym, które jest podstawą w zakresie formułowania ewentualnego roszczenia zwrotowego do właściwego organu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał że rozstrzygnięcie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. [...] jest zasadne i prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 142a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99; dalej: "u.g.g."), poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło nabycie Nieruchomości (wywłaszczenie) w trybie administracyjnym, które jest podstawą do formułowania zasadnego roszczenia zwrotowego, podczas gdy nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa zgodnie z trybem określonym w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości tj. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z uwagi na fakt zawarcia takiej umowy, wydanie decyzji administracyjnej nie było konieczne. Okoliczność zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej nieruchomości Skarżącego nie oznacza jednak, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w ww. trybie. Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa za pomocą innej formy niż decyzja administracyjna, w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 142a u.g.n. nie pozbawia Skarżącego możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który powinien być merytorycznie oceniony przez właściwy do tego organ administracji; art. 142a oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 53 u.g.g poprzez zignorowanie przez organ II jak i I instancji ww. przepisów prawa materialnego, co spowodowało, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadą naruszenia prawa. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że zwrot nieruchomości jest możliwy wyłącznie w przypadku nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie decyzji administracyjnej. Prawidłowe zastosowanie przez organ wskazanych przepisów musiałoby bowiem prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć, gdyż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 142a u.g.n. wskazują także na formę wywłaszczenia dokonywaną w oparciu o cywilnoprawne (umowne) nabycie nieruchomości. Tym samym, nie można zaaprobować w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, przy wydaniu której organy administracji publicznej nie zastosowały przepisów prawa materialnego mających decydujący wpływ na wynik prowadzonej sprawy. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organów administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu na podstawie i w granicach prawa, skoro Wojewoda Mazowiecki w sposób nieuprawniony nie dokonał zastosowania w skarżonej decyzji normy prawnej dekodowanej na podstawie przepisów prawa materialnego: art. 142a oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 53 u.g.g, które jako przepisy powszechnie obowiązującego prawa organy miały obowiązek zastosować. Brak zastosowania w sprawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, stanowić może o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] i stanowi wystarczającą podstawę do eliminacji z obrotu prawnego wydanego rozstrzygnięcia; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, koniecznego do oceny możliwości wszczęcia postępowania zwrotowego. Zarzut ten dotyczy w szczególności pisma Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r., a więc jeszcze z okresu przed zawarciem umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która to została zawarta w dniu [...] lutego 1986 r. W treści tego pisma wskazano, że dotyczy ono sprzedaży Nieruchomości w trybie wykupu cywilnoprawnego na cel społeczny - [...]. Co więcej, w pkt 2 tego pisma przyjęto, że właściciel wyraził w dniu [...] lipca 1985 r. pisemną zgodę na sporządzenie umowy kupna-sprzedaży. Pismo stanowi bezsprzeczny dowód, iż umowa sprzedaży Nieruchomości została przeprowadzona w trybie art. 53 u.g.g., tj. stanowiła ona etap postępowania wywłaszczeniowego. Prawidłowa ocena przez organy administracji tego dokumentu, powinna skutkować wszczęciem postępowania zwrotowego i merytoryczne zbadanie złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Wojewoda [...] przedstawił lakoniczne uzasadnienie wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, w którym to pominął takie kwestie jak zebrane dowody w sprawie mające wpływ na wynik postępowania oraz nie zastosował przepisów rangi ustawowej, do czego na podstawie art. 6 k.p.a. był zobligowany. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W badanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zgodnie z którą przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to że nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki [...] i [...] obr. [...], o których zwrot ubiega się skarżący, zostały sprzedane Gminie [...] w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] lutego 1986r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), co do zasady, nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej miały być nabywane w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych (podkreślenie Sądu) w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można w kontekście art., 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Niewątpliwie nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem Sądu, z tych powodów niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1986 r. zawarta w przedmiotowej sprawie, pomiędzy T. K. a działającym w imieniu Skarbu Państwa Kierownikiem Referatu Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] występującym z upoważnienia Naczelnika Miasta [...], została zawarta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1986 r., brak jest jednak jakiekolwiek informacji że umowa sprzedaży nieruchomości ma związek z ewentualnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Umowa ta nie zawiera przy tym w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bez znaczenia przy tym pozostaje zapis zawarty w piśmie zastępcy Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. o zakupie tej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej z przeznaczeniem na cel publiczny – budowę przedszkola. Z pisma tego nie wynika bowiem, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren miałby zostać wywłaszczony. Za niezasadne i gołosłowne należy przyjąć również twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, że zgoda ówczesnego właściciela z dnia [...] lipca 1985 r. na sprzedaż nieruchomości była poprzedzona rokowaniami na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie prowadzenia rokowań na tej podstawie. Dowodów takich nie przedstawił również skarżący. O dobrowolności zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może świadczyć natomiast konieczność ponoszenia stałych nakładów remontowych na budynek posadowiony na nieruchomości ( obciążenie hipoteczne budynku związane z ponoszonymi kosztami), jak również zawarty w piśmie z dnia [...] października 1984r. (k.31 akt adm.) wniosek T. K. o wykupienie przedmiotowego budynku z funduszu Skarbu Państwa z uwagi na brak środków pozwalających mu na utrzymanie budynku. Z tych przyczyn prawidłowo organy administracji uznały, że nieruchomość została nabyta w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, nie zaś umowy zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Jak zasadnie wskazały organy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujący instytucje zwrotu nieruchomości nie mógł być podstawą do żądania zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie.. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów administracji co do bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 kpa. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.