II SA/Gd 1087/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.B na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r. , nr GD.RUZ.4219.35.2023.1.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Sierakowice złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego "Budowy drogi gminnej relacji [...]", realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na: a) usługę wodną na 30 lat odprowadzania wód opadowych i roztopowych wskazanymi we wniosku wylotami, b) budowę urządzenia wodnego – wskazanych wylotów ścieku i kanalizacji oraz c) przebudowę urządzenia wodnego – zarurowania – na działkach nr [..] i [..] w obrębie Ł. oraz [...]-[...] w obrębie Z., gmina S. Z uwagi na powyższe Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego ww. pozwolenia wodnoprawnego, informując jednocześnie strony o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał także dwukrotnie wnioskodawcę do uzupełnienia przedłożonego wraz z wnioskiem operatu wodnoprawnego, w odpowiedzi uzyskując każdorazowo zmieniony operat. W dniu 16 maja 2023 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik M. B. W związku z zakończeniem postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni ponownie umożliwił stronom skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi skarżący złożył wniosek o wystąpienie do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Nadzór Wodny w Redzie o kopię akt postępowania - celem dołączenia do akt oraz uzupełnienie akt o pierwotną wersję wniosku i opisu oraz o mapy hydrogeologiczne wraz ze wskazaniem retencji wód oraz przyporządkowanej do obsługiwanej zlewni. Strona skarżąca wskazała, że oba postępowania są ze sobą ściśle powiązane. Nadto sposób procedowania nasuwa wątpliwość, czy nie zaistniała próba obejścia prawa – np. z zakresu ochrony środowiska – z uwagi na dwutorową procedurę. W piśmie wskazano także, że realizacja zamierzenia objętego postępowaniem prowadzonym przez organ w Bytowie, spowoduje zagrożenie zmiany stosunków wodnych a w konsekwencji brak w nawodnieniu na znacznym obszarze upraw, czyli suszy na nieruchomości skarżącego. W dniu 3 lipca 2023 r. strona wnioskująca odniosła się do ww. pisma. Decyzją z 13 lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni udzielił Wójtowi wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, wskazując obowiązki niezbędne ze względu na ochronę środowiska. Postanowieniem z 28 lipca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni sprostował z urzędu omyłkę we wskazanej w rozstrzygnięciu nazwie inwestycji. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Dyrektor RZGW w Gdańsku), decyzją z 7 września 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Dyrektor RZGW w Gdańsku wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i wydał decyzję zgodnie z wnioskiem. Dyrektor RZGW w Gdańsku nie zgodził się przy tym z zarzutem odwołania, że organ I instancji nie rozpatrzył dowodów w niniejszej sprawie, gdyż w uzasadnieniu decyzji przeanalizował on uwagi strony skarżącej. Organ ten podzielił stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni, że wskazane przez skarżącego postępowania administracyjne nie są powiązane i muszą być procedowane odrębnie, ze względu na istnienie różnych zlewni wód opadowych, odrębne odbiorniki wód opadowych i roztopowych oraz odrębny zasięg oddziaływania. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (art. 393 ust. 4 Prawa wodnego). W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wniesiono o dołączenie wskazanych w skardze akt postępowania administracyjnego, opisanych numerem. Skarżący podkreślił, że jego pełnomocnik zapoznał się z aktami 14 września 2023 r. w siedzibie organu odwoławczego. Nadto wskazał, że w toku postępowania przed organami zwrócił się o wyjaśnienie szeregu kwestii oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego. W decyzji organu I instancji powołano się na korespondencję z 3 lipca 2023 r., o której skarżący nie został wcześniej poinformowany, zatem nie umożliwiono mu odniesienia się do niej, pozbawiając go tym samym przysługujących mu uprawnień. Ten stan wbrew obowiązującym przepisom zaaprobował organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, błędne jest, podtrzymane przez organ odwoławczy, stanowisko organu I instancji o rozdzielności zlewni w postępowaniach prowadzonych przez Nadzór Wodny w Bytowie i Nadzór Wodny w Redzie. Skarżący podkreślił, że oba przedsięwzięcia znajdują się na terenie obszaru dorzecza Wisły – region dolnej Wisły, w zlewni jednolitej części wód – powierzchniowe nr RW200001147429, podziemne PLGW 2000011. Skarżący wskazał ponadto, że w znaczącej części inwestycja w postaci rowu przydrożnego odwadniającego dzieli na pół pole uprawne, a z uwagi na ukształtowanie rów ten będzie zbierał wody opadowe z pól, także z nawozami a nie tylko spływ z planowanej drogi. W ocenie skarżącego spowoduje to osuszenie terenu, zmianę retencji wód opadowych a zatem katastrofalne skutki dla skarżącego będącego rolnikiem oraz dla środowiska. Planowana inwestycja jest także sprzeczna z zasadami gospodarki zrównoważonej, współżycia społecznego i logiką. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o stosownie przepisy prawa i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 września 2023 r. i poprzedzająca ją decyzja Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 lipca 2023 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawę rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, a będącego przedmiotem kontroli sądowej, stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.) – dalej Prawo wodne. Zgodnie z art. 389 Prawa wodnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 397 ust. 6 Prawa wodnego, wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (...) składa się do nadzoru wodnego właściwego miejscowo albo najbliższego dla zamierzonego korzystania z usług wodnych lub wykonywania urządzeń wodnych, lub innej działalności wymagającej zgody wodnoprawnej. Natomiast zgodnie z art. 400 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Przepis art. 400 ust. 8 ustawy stanowi natomiast, że pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. Zgodnie natomiast z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Zauważyć należy, że skarga ma charakter opisowy, brak w niej konkretnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy prawa materialnego (np. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne z zakresu regulacji dotyczących pozwolenia wodnoprawnego), mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił natomiast ogólnie naruszenie przepisów postępowania wskazując, że stronie skarżącej uniemożliwiono odniesienie się przed wydaniem decyzji do wskazanej w zaskarżonej decyzji korespondencji wnioskodawcy, a także wskazał na hipotetyczne zagrożenie suszą i zmianę retencji wód opadowych na jego nieruchomości, wywołane analizowaną inwestycją. W tym miejscu wskazania wymaga, że skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania determinowana jest wykazaniem przez stronę skarżącą, że zarzucone uchybienie regułom proceduralnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W ocenie Sądu, uprawnienia strony skarżącej, wynikające z tzw. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, nie zostały naruszone. Zauważyć wypada, że w toku postępowania przed organem I instancji pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy w dniu 16 maja 2023 r. Następnie wystosowano do strony skarżącej zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), w odpowiedzi na co, korzystając z przysługujących uprawnień, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył wyjaśnienia i wnioski o przeprowadzenie dowodów (pismo z 26 czerwca 2023 r.). Skarżący podniósł, że nie mógł przed wydaniem decyzji zapoznać się z korespondencją pełnomocnika wnioskodawcy. Zauważyć w tym miejscu należy, że wskazana korespondencja z 3 lipca 2023 r. stanowiła odniesienie się do wyjaśnień i wniosków złożonych przez stronę skarżącą. Strona skarżąca miała natomiast możliwość przedstawienia swojego stanowiska w piśmie z 26 czerwca 2023 r. Tym samym zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organ I instancji zapewnił stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego). Zauważyć także należy, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani też w skardze do sądu nie wskazano, w jaki sposób niemożność zapoznania się ze stanowiskiem wnioskodawcy z 2 lipca 2023 r. mogła wpłynąć na wynik sprawy. Zdaniem Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i regulacji stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji, w stopniu który dawałby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie przeprowadzono przy tym zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz zasadami postępowania dowodowego, w szczególności z regulacjami art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Organ I instancji wystosowywał do wnioskodawcy (inwestora) wezwania do złożenia wyjaśnień pismami z 17 kwietnia 2023 r. i 30 maja 2023 r., w tym drugim mając w szczególności na względzie konieczność włączenia w zasięg oddziaływania inwestycji działki nr [...] w obr. Ł., stanowiącej własność skarżącego. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca składał stosowne wyjaśnienia w zakresie operatu wodnoprawnego, w tym zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu w dniu 16 maja 2023 r. (k. 12 akt). Organ I instancji wystosował także informację o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego, podając ją do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (art. 407 ust. 7 Prawa wodnego). W efekcie tak przeprowadzonego postępowania doprowadzono do wydania decyzji z 13 lipca 2023 r. - pozwolenia wodnoprawnego i zaskarżonej decyzji z 7 września 2023 r. Z kolei od strony materialnoprawnej wydane pozwolenie odpowiada przepisom rozdziału 2 "Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych" Prawa wodnego. W tym miejscu, mając na uwadze treść skargi, należy w sposób szczególny podkreślić, że wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek (art. 407 ust. 1 Prawa wodnego), do którego dołącza się, m. in. operat wodnoprawny (art. 407 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego), będący podstawą wydawanej decyzji. Wnioskodawca w swoim wniosku określa więc przedmiot sprawy, a organ administracji ograniczony jest zwartym we wniosku żądaniem. Przedmiot rozstrzygnięcia jest zdeterminowany zakresem złożonego wniosku i wszelkie niezgodności między wnioskiem a decyzją przesądzają o uznaniu rozstrzygnięcia za wadliwe. Oznacza to, że zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego powinien co do zasady odpowiadać zakresowi zgłoszonego wniosku o jego udzielenie. Zgodnie z art. 407 ust. 1 ustawy Prawo wodne przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na wniosek inwestora – Wójta Gminy Sierakowice. I tak, zawnioskowano o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną na 30 lat odprowadzania wód opadowych i roztopowych wskazanymi we wniosku wylotami, budowę urządzenia wodnego – wskazanych wylotów ścieku i kanalizacji oraz przebudowę urządzenia wodnego – zarurowania – na działkach nr [..] i [..] w obrębie Ł. oraz [..]-[..] w obrębie Z., gmina S. Do wniosku dołączono - wymagany 407 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego - operat wodnoprawny wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych. Z opisu, o którym mowa wyżej wynika, że prowadzona działalność ma za zadanie odprowadzenie wód deszczowych i roztopowych z projektowanej drogi gminnej relacji [..]. Wody będą odprowadzane powierzchniowo z nawierzchni jezdni do rowów za pomocą ścieków korytkowych oraz kanalizacją deszczową do stawu i jeziora C. W ramach inwestycji zostaną przebudowane zarurowania pod jezdnią. Z operatu wynika natomiast, że na skutek realizacji pozwolenia wodnoprawnego dojdzie do przebudowy zarurowania nr [..] oraz przebudowy zarurowania nr [..], znajdującego się na działce nr [..], której właścicielem jest skarżący. Istniejące zarurowania wykonane są z rur betonowych, zostaną natomiast wykonane z rur spiralnie karbowanych. Wyloty ścieku nr 1, 2 (na działce nr [..]), 3, 4 zostaną wykonane jako wybrukowanie brukowcem nieobrobionym z odprowadzaniem wody opadowej do istniejących rowów. Wyloty Wyl1 i Wyl2 zostaną wykonane z prefabrykatów betonowych. Wobec przedstawionego zakresu zgłoszonego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wraz z operatem wodnoprawnym, w konsekwencji jego przełożenia zakresem postępowania nie można było objąć - jak tego chciał skarżący – postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z wniosku złożonego do "organu nadzoru wodnego w Redzie". Nie można również uznać, by organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób powodów odrębności obu postępowań administracyjnych. W ocenie Sądu, wskazane przez skarżącego postępowania administracyjne nie mogą być procedowane łącznie ze względu na ich realizację w ramach różnych zlewni wód opadowych, co dodatkowo wyjaśnił pełnomocnik organu podczas rozprawy przed sądem, a także ze względu na odrębne odbiorniki wód opadowych i roztopowych, objęte tymi zamierzeniami oraz odrębny zasięg oddziaływania inwestycji. Na ich odrębność wskazuje także inna właściwość miejscową organów właściwych w sprawie, na co wskazuje sam skarżący w swojej skardze, pisząc o postępowaniach prowadzonych przez "Nadzór Wodny w Bytowie i Redzie". W odniesieniu do kwestii oddziaływania przedsięwzięcia wskazać należy, że jego wpływ znalazł omówienie w operacie wodnoprawnym. Wskazuje się tam, że odbiornikiem wód deszczowych i roztopowych z pasa drogowego projektowanej drogi, nawierzchni utwardzonych – jezdni i wjazdów, będą rowy, naturalne zagłębienie terenu i jezioro C. Zasięg oddziaływania inwestycji ograniczony będzie do umocnień wylotów, wylotów zarurowań, wylotów ścieków korytkowych i kanalizacji deszczowej. Zarurowania zostaną przy tym wykonane na istniejących już i są ich częścią. W ramach przedsięwzięcia rów, z uwagi na mocne zamulenie i zarośnięcie, zostanie odmulony i wyprofilowany na odcinku od zarurowania nr 2 do połączenia z naturalnym zagłębieniem terenu. Operat zawiera wyliczenie bilansu wód opadowych, uwzględniające natężenie deszczu, współczynnik spływu i powierzchnię zlewni, a także obliczenia ilości wód opadowch wprowadzanych do wód i urządzeń wodnych dla poszczególnych wylotów. Skarżący, wskazując na możliwość osuszenia terenu i zmianę retencji wód, nie odnosi się do ustaleń i danych wynikających z operatu, które na takie zagrożenie nie wskazują. Brak jest zatem możliwości oceny tak stawianych zarzutów z uwagi na ich ogólnikowość i hipotetyczny charakter. Natomiast, sformułowane na rozprawie oczekiwanie, by operat zawierał szczegółową analizę wpływu inwestycji na nieruchomości skarżącego nie znajduje odzwierciedlenia w wymogach, jakim musi odpowiadać treść operatu. Z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d) P.w. wynika, że elementem analizy w operacie w zakresie oddziaływania inwestycji jest rodzaj i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz określenie wpływu planowanych do wykonania urządzeń wodnych lub korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych. Te elementy zostały uwzględnione w operacie, który w ocenie Sądu tym samym - spełnia wymogi ustawowe tego rodzaju dokumentom stawiane. Konkludując, Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy stanowiące podstawę jej wydania i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, po analizie akt sprawy, w tym w szczególności operatu wodnoprawnego - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.