II OSK 339/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 527/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 września 2021 r. nr IF-O.7843.46.2020.BK (MW) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 października 2022 r., II SA/Wr 527/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 3 września 2021 r., nr IF-O.7843.46.2020.BK (MW), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z 1 czerwca 2020 r., nr 1512/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego 21 maja 2020 r. przez skarżącą zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 3 ust. 2a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że planowana inwestycja jest dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, a nie jednym wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwulokalowym, uniemożliwiając tym samym uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę wobec faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla przedmiotowej działki nie dopuszcza możliwości zastosowania na tej działce zabudowy bliźniaczej; 2) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: r.w.t., w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz art. 3 pkt 20 p.b. poprzez jego niezastosowanie w trakcie oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i w konsekwencji uznanie, że jej obszar oddziaływania nie zawiera się w całości na działce, na której została zaprojektowana, wobec czego wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę; 3) § 271 ust. 1 oraz § 271 ust. 2 r.w.t. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 3 pkt 20 p.b poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie zawiera się w całości na działce, na której została zaprojektowana, wskutek czego wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Przypomnieć wypada, że poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 18 października 2022 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podzielając stanowisko organu I instancji odnośnie do objęcia przez stronę zgłoszeniem budynku, który nie mieści się w zakresie ustawowego wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę opisanego w art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., przez co podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, jak wyjaśnił organ odwoławczy, stanowić musiał art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Wniosek Sądu I instancji podzielający w całości powyższe stanowisko nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy, ponieważ skarżąca kasacyjnie nie doprowadziła do skutecznego podważenia sformułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny przyjmującej, że dokumentacja projektowa dołączona do zgłoszenia nie potwierdza objęcia zamierzeniem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, ale dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie uchybił art. 3 ust. 2a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., który w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania przez organ spornego zgłoszenia przyjmował, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. W myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że tym pojęciem należy obejmować budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a p.b). Przepisy nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, czy też bliźniaczej, albo szeregowej, jednakże praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. W świetle formułowanej w skardze kasacyjnej argumentacji sprzeciwiającej się uznawaniu, że zgłoszenie dotyczyło zamiaru budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej należy zauważyć, że spornością w niniejszej sprawie zasadniczo nie jest objęta kwestia znaczenia normatywnego przypisywanego wynikającemu z art. 3 ust. 2a p.b. pojęciu samodzielności konstrukcyjnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, są natomiast nią objęte wnioski, jakie wynikają z oceny konkretnych rozwiązań projektowych przyjętych w przedstawionej przez inwestora wraz ze zgłoszeniem dokumentacji. Sąd I instancji podkreślając, że zgłoszeniu może podlegać wyłącznie budynek wolno stojący i tejże cechy nie można rozciągać na inne rodzaje zabudowy, w całości zaaprobował wszystkie ustalenia przyjęte przez Wojewodę Dolnośląskiego, które uniemożliwiały nadanie wskazanej kwalifikacji spornej zabudowie zaprojektowanej na działce nr ew. [...], obręb [...]. Ujęte w zgłoszeniu dwa "lokale mieszkalne", jak wyjaśnił organ, faktycznie pozostają dwoma niezależnymi konstrukcyjnie budynkami, na co wskazuje zaprojektowana szczelina dylatacyjna dzieląca elementy konstrukcyjne obiektu, tj. fundamenty, konstrukcję szkieletową ścian stanowiących przegrody budowlane i dachu. Z przedstawionych rzutów i przekrojów nie wynika przy tym, by oba lokale mieszkalne miały być połączone wspólnym pomieszczeniem. Przywołane rozwiązania konstrukcyjne (techniczno-budowlane) zgłoszonego obiektu, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zostały odmiennie ocenione przez skarżącą, tym niemniej powołanie się na nie pozostaje nieskuteczne, albowiem ustalenia te pozostają elementem podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia i podjęcie z nimi merytorycznej polemiki umożliwiającej doprowadzenie do ich zakwestionowania, jako wadliwie rozważonych, wymagało postawienia Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), od czego jednakże autor skargi kasacyjnej odstąpił. Zakresem wniosków wyprowadzonych z treści dokumentacji projektowej dołączonej do zgłoszenia w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) jest objęty m.in. pogląd stwierdzający, że oba przylegające do siebie budynki oddziela przerwa dylatacyjna, czemu towarzyszyło uznanie, iż każdy z obiektów ma odrębny fundament, wobec czego nie jest możliwe przypisywanie Sądowi I instancji uchybienia art. 3 ust. 2a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., gdy jego naruszenie jest motywowane tym, iż w przekonaniu strony skarżącej ustalenia faktyczne rozpatrywanej przez Sąd sprawy przedstawiają się zgoła odmiennie, albowiem oba lokale mają spoczywać – co akcentuje skarga kasacyjna - na wspólnym fundamencie, wobec czego "brak jest technicznej możliwości rozebrani[a] jednego z nich wraz z odcięciem przypadającej na budynek połowy fundamentu. Takie działanie spowodowałoby bowiem prawdopodobnie zniszczenie drugiego budynku" (s. 4 skargi kasacyjnej). Wypada zauważyć, że podstawą przyjęcia zaaprobowanych przez Sąd I instancji wniosków, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, była szczegółowa analiza zamieszczonych w projekcie rysunków (rzutów) obiektu, skarżąca w uzasadnieniu sporządzonej skargi kasacyjnej nie wyjaśniła natomiast, co stanowić ma podstawę przedstawienia przez nią odmiennego opisu rozwiązań konstrukcyjnych, uwzględniając, że ustalenia potwierdzające niezależność konstrukcyjną obu budynków na płaszczyźnie sposobu ich posadowienia kształtującego przekazywanie na podłoże gruntowe całości obciążenia każdego z obiektów, na których zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, znajdują pełne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej sprawy (Projekt budowlany. Tytuł. Konstrukcja. Nr rys. PW0176-KR-0100. Rzut fundamentów; Projekt budowlany. Tytuł. Rzuty, przekroje, elewacje. Nr rys. PW0176-AR-0100). Zaprojektowanie jednego przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego do obu obiektów nie uniemożliwia całkiem niezależnego ich funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 i 2a p.b. W kontekście przytaczanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tez orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących wykładni ww. przepisu należy przypomnieć, że kwalifikacja budynku jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego w jednej z przyjętych przez ustawodawcę form zabudowy (zabudowa wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa i grupowa) powinna być dokonywana zawsze na gruncie konkretnego stanu faktycznego i jego szczególnych uwarunkowań (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 687/21). Odnośnie do towarzyszącego zarzutowi naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 2a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. twierdzenia, że błędne ustalenie dotyczące charakteru zaprojektowanego obiektu uniemożliwia uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę wobec faktu, iż obowiązujący dla działki nr ew. [...], obręb [...] plan miejscowy nie dopuszcza realizowania na tej działce zabudowy w układzie bliźniaczym, należy wyjaśnić, że Sąd I instancji, oceniając dopuszczalność posłużenia się przez skarżącą trybem zgłoszeniowym, nie rozstrzygał w sprawie tego, jakie ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu wynikają z postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z wyłączeniem obszaru miasta (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2014 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., które powinny zostać uwzględnione przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w toku rozpatrywania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdyby skarżący jako inwestor z tego rodzaju żądaniem wystąpił. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1-2 r.w.t. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a i art. 3 pkt 20 p.b. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zdecydował o odstąpieniu od merytorycznego rozważenia powołanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów r.w.t., co przekłada się na uznanie, iż ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie objęła przesądzenia, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie zawiera się w całości na działce nr ew. [...]. Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że nie ma znaczenia w badanej sprawie zachowanie lub nie warunków ww. rozporządzenia wykonawczego do p.b. W takiej sytuacji zaskarżenie wyroku Sądu I instancji powinno być powiązane z wykazaniem, że przytoczona ocena Sądu cechuje się wadliwością, ważąc na wyniku przeprowadzonej kontroli legalności decyzji z 3 września 2021 r., a nie, iż stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego ze szczegółowo przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powodów dotyczących nieprawidłowego rozważenia zakresu odesłania przewidzianego w § 216 ust. 1 w zw. z § 271 ust. 1 r.w.t. oraz parametrów ściany zewnętrznej sąsiedniego budynku położonego na działce nr ew. [...] (nierozprzestrzeniającej ognia) nie powinno być podzielone. Wymaga przypomnienia, że skarga kasacyjna nie jest środkiem kontroli legalności aktu podjętego przez organ administracji publicznej, ale służy weryfikacji - w zakresie określonym przez wnoszącego skargę kasacyjną - prawidłowości orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.