II SA/Po 626/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania J. I., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] marca 2021 r., 204, [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę sieci wodociągowej W.-J. (odcinek A) na działkach [...], [...] w K. oraz [...] w P. , G. W. (tereny przeznaczone na teren i obszar górniczy, eksploatacji powierzchniowej, infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych zakładu górniczego, tereny rolnicze). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem datowanym na [...] września 2020 r. P. S.A. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia (k. 1-38 /numeracja w części obejmującej projekt/ oraz k. 10-32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 1). Do wniosku dołączyła między innymi oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2019 r., [...] wydany przez Wójta [...] w Wierzbinek oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 1). Decyzją z dnia [...] października 2020 r., 1136 Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. pozwolenia na budowę dla projektowanego przedsięwzięcia (k. 30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 1). Na skutek odwołań R. I. i J. I. decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie Starosty z dnia [...] października 2020 r., a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia (k. 52-55 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Kontynuując postępowanie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 2) Starosta zobligował P. S.A. do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej i przedłożenia: - dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z dwoma egzemplarzami decyzji z dnia [...] października 2020 r., - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z dokumentem potwierdzającym to prawo w zakresie działki [...], której właścicielem jest J. I. oraz 65, której właścicielem jest R. I., - projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, dalej "r.ws.z.f.proj.") na aktualnej mapie do celów projektowych, - wyjaśnienia kwestii działek 230 i [...] włączonych do zakresu oddziaływania inwestycji, - poprawy rysunku zagospodarowania terenu oraz doprowadzenia projektu do zgodności z § 6 ust. 4 i § 8 ust. 3 pkt 6 r.ws.z.f.proj., - projektu budowlanego uzgodnionego z rzeczoznawcą pod względem ochrony przeciwpożarowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117), - przedłożenia projektu budowlanego z uwzględnieniem § 8 ust. 2 pkt 5, 6, 7 i 8 oraz § 3 ust. 1 pkt 5 i § 5 r.ws.z.f.proj.; - wskazania i opisania sposobu składowania mas ziemnych oraz sposobu dochowania warunków dotyczących ochrony osób trzecich. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. inwestor dokonał stosownych uzupełnień ustosunkowując się do wszystkich podnoszonych kwestii (k. 22-28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 2). Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., 204, [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji ponownie odwołali się R. I. i J. I. (k. 73-74 i 79 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2021 r. R. I. przekazał odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] z prośbą wyjaśnienie (k. 116-123 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że do sprawy, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej "zm.P.b.2020"), stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2020 r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że rolą organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest dokonanie sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na przywołany wyżej przepis międzyczasowy należałoby należy brać pod uwagę tekst jednolity tej ustawy Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."). Zarazem podkreślił, że organ nie ma uprawnień do podejmowania czynności czy do kierowania żądań do stron postępowania wykraczających poza zakres tego przepisu. Odnosząc się do okoliczności sprawy Wojewoda wywodził, że działki inwestycyjne [...] i [...] w K. oraz [...] w P. oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą [...] Rady G. W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka [...] gmina W. - Etap II jako: "PG-EP" - teren i obszar górniczy -teren eksploatacji powierzchniowej, "PG-IT" - teren i obszar górniczy -teren infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych zakładu górniczego, "PG-R" - teren i obszar górniczy -teren rolniczy oraz "PG-KDg" - teren i obszar górniczy-droga publiczna gminna. Inwestycja obejmuje budowę sieci wodociągowej o średnicy 160 mm wzdłuż drogi wojewódzkiej [...] na odcinku od włączenia na działce [...] (K. ) do połączenia z istniejącą siecią wodociągową o średnicy 100 mm na działce [...] (P. ). Zajmując stanowisko co do kwestii braku "opinii oddziaływania" oraz pogorszenia bezpieczeństwa z uwagi na dodatkowe dwie inwestycje drogowe, przejazdowe, zmiany biegów linii energetycznych, wodnych, ściekowych i odprowadzanie wód ze studni głębinowych (odwołanie R. I.) Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 13a ust. 6 r.ws.z.f.proj. projekt budowlany powinien zawierać informację na temat obszaru oddziaływania obiektu, to jest wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Projektant dokonał tej czynności wskazując, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji mieści się w całości na działkach, na których został zaprojektowany, a inwestycja nie spowoduje: przesłaniania pomieszczeń na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, nie emituje szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, nie emituje przekraczającego normy hałasu o drgania (wibracje), nie emituje zanieczyszczeń powietrza oraz gruntu i wód, nie spowoduje zalewania wodami opadowymi oraz powstawania osuwisk gruntu (str. 13 oraz 18-19 projektu budowlanego). W przypadku konieczności prowadzenia robót odwodnieniowych, odwodnienie wykopów wykona się za pomocą drenażu roboczego, a woda zostanie odpompowana i odprowadzona do istniejącej kanalizacji deszczowej, do celów technologicznych, porządkowych oraz oświetlenia i ewentualnych napraw, przewiduje się zapotrzebowanie na energię, a zasilanie odbędzie się z sieci E. S.A oraz nie przewiduje się "zmiany biegów linii energetycznych" i odprowadzania wód ze studni głębinowych (str. 25, 27 projektu budowlanego). Co do podniesionego w odwołaniu braku "opinii bezpieczeństwa z powodu dodatkowych dwóch dróg" organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja obejmuje budowę wodociągu, a nie dróg, jak nadmienia odwołujący, zatem nie było podstaw do sporządzenia jakiejkolwiek dokumentacji, która uwzględniałaby zachowanie wymogów bezpieczeństwa dla inwestycji, której nie zamierza się zrealizować. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2019 r., [...] uzgadniającą projekt budowlany w zakresie lokalizacji projektowanego wodociągu na terenie działek drogowych, w którym właściwy organ w ramach swoich kompetencji ocenił, czy wnioskowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo dróg oraz wskazał wytyczne które miałyby zapobiec ewentualnym szkodom. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że argumenty przytoczone przez R. I. w powyższym zakresie są bezzasadne. Odnosząc się do odwołania J. I., który skoncentrował się na kwestionowaniu prawa P. S.A. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (odwołujący się stał na stanowisku, że postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia nie jest źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), Wojewoda wyjaśnił, że w jego ocenie tytuł prawny do działek [...] w sposób wystarczający wynika z postanowień o udzieleniu zabezpieczenia z dnia [...] maja 2020 r., [...] oraz z dnia [...] lipca 2020 r., I C [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Wojewody do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy jednak rozstrzyganie sporów pomiędzy uprawnionymi z różnych tytułów prawnych. W sprawie P. S.A. wywodzi swe prawo do dysponowania działkami [...] i [...] na cele budowlane z orzeczenia sądu, któremu nadano klauzulę wykonalności. Postanowienia precyzyjnie określają zakres uprawnień inwestora w stosunku do działek. Odnosząc się do uwag R. I. co do znaczenia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Wojewoda wskazał natomiast, że nie ma uprawnień do kwestionowania, interpretowania czy też wyjaśniania treści postanowień sądów, które nie dotyczą zagadnień z zakresu prawa budowlanego. Niezależnie Wojewoda zaznaczył, że nie ma też kompetencji do kwestionowania celowości inwestycji w kontekście działalności wydobywczej P. S.A. oraz zapotrzebowania społeczności lokalnej. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dokonuje się weryfikacji zamierzenia pod kątem zgodności z prawem. Organ podkreślił, że inwestor dokonał korekty w projekcie budowlanym względem wszystkich podnoszonych kwestii, które stanowiły podstawę decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz uzupełnił wszystkie punkty ujęte w postanowieniu Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r. Ponadto projektowany wodociąg jest zgodny z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "r.w.t.") oraz z planem miejscowym, a projekt budowlany spełnia wymogi r.ws.z.f.proj. W skardze J. I. zarzucił naruszenie art. 35 P.b. poprzez nie zbadanie, czy inwestycja nie narusza prawa, w tym w zakresie ochrony środowiska. W jego ocenie uchybiono także art. 7 K.p.a., gdyż niewystarczająco zbadano wszystkie istotne okoliczności sprawy, a przy tym stan faktyczny nie został ustalony zgodnie z rzeczywistością. W ocenie skarżącego należy też zauważyć, że P. S.A. nie ma uprawnienia do dysponowania jego nieruchomością i nieruchomością R. I. na cele budowlane. Świadczy o tym postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2021 r., [...]. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę bądź uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi J. I. wyjaśnił, że inwestycja projektowana przez P. S.A. przeszkodzi mu w gospodarowaniu gruntami i nie jest potrzebna społeczności lokalnej. Skarżący akcentował też, że działalność inwestora – także oceniana w szerszym aspekcie –wydatnie szkodzi środowisku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł z kolei o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W dniu [...] marca 2022 r. wpłynęło do akt sądowych pismo M. P. (nie podpisane), w którym zwrócono uwagę, że w sprawie nie brała udziału B. L. sp. z o.o., dzierżawca działki [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd chciałby podkreślić, że do stanowiska i zarzutów J. I. podchodził ze zrozumieniem. W szczególności Sąd dostrzega, że pomiędzy przedmiotem jego własności (konkretnie działek [...]) a projektowaną inwestycją zachodzą relacje przestrzenne, które mogą u skarżącego wywołać obawy co do tego, czy nie pogorszy się możliwość gospodarowania jego nieruchomościami. Projektowana przez P. S.A. sieć wodociągowa przebiegać będzie wszakże przez grunty rolne. Przed przystąpieniem do analizy zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadził kontrolę sprawy z punktu widzenia przepisów postępowania określonych w K.p.a. oraz tych, które zawarto w P.b. W pierwszej kolejności należałoby uściślić, że P. S.A. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę [...] września 2020 r., a to oznacza, że znalazły w sprawie zastosowanie przepisy P.b. sprzed wejścia w życie zmian wprowadzonych przez [...] (wynika to z art. 25 tej nowelizacji). Sąd nie miał wątpliwości, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 33 P.b., to jest z regulacjami dotyczącymi formalnej strony wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumentacja sprawy i dokumentacja projektowa zostały uzupełnione też po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] i w związku z wydanym w jej wykonaniu postanowieniem Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 2) do usunięcia nieprawidłowości we wniosku i dokumentacji. Jak trafnie akcentował Wojewoda, organ architektoniczno-budowlany jest uprawniony do weryfikacji zamierzenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b. Zdaniem Sądu trafnie przyjęto, że inwestycja spełnia określone w powyższym przepisie wymogi. Jest ona po pierwsze zgodna z planem miejscowym, to jest uchwałą [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka T. gmina W. - Etap II (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2009 r. Nr 183, poz. 3095). Zgodnie z § 20 planu zasadniczo na jego obszarze obowiązuje konieczność podłączenia budynków mieszkaniowych i usługowych do sieci wodnej i kanalizacyjnej po jej wybudowaniu. Z kolei w myśl § 21 pkt 13 planu także na całym jego obszarze dopuszcza się realizację infrastruktury technicznej, technologicznej i komunikacyjnej, w tym niezbędnej do wykonywania działalności zakładu górniczego. Powyższe oznacza dopełnienie wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ trafnie wywiódł też, że projekt zagospodarowania działki dla inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym miejscu przypomnieć należy, że P. S.A. projektuje sieć wodociągową. Nie jest to więc obiekt kubaturowy, ale inwestycja podziemna – w konsekwencji więc nie generuje ona oddziaływań i istotnych kolizji z innymi obiektami. Zagadnienia związane z oddziaływaniem wodociągu Wojewoda zresztą rozważył na stronach 4 i 5 decyzji, wywołany zarzutami R. I.. Stanowisko organu nie budzi zastrzeżeń Sądu. Spełniona została zatem przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Sąd nie miał też wątpliwości, że projekt budowlany był kompletny i został sporządzony przez kompetentne osoby i odpowiednio sprawdzony (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 P.b.). Dopełniając powyższy wywód należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. "w razie spełnienia wymagań określonych w [art. 35] ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Przepisy, do których cytowana tu regulacja się odwołuje, po pierwsze, dotyczą warunku działania inwestora w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, posiadania przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 P.b.), po drugie, dotyczą wymagań projektowej zgodności zamierzenia z decyzją lokalizacyjną, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami oraz kompletności i fachowego przygotowania projektu (art. 35 ust. 1 P.b.). Ostatnią kwestią, którą należałoby poruszyć, a przy tym kwestią najbardziej eksponowaną przez J. I., to problem zakresu prawa P. S.A. do dysponowania działkami [...] na cele budowlane. Skarżący uważa, że spółka takiego prawa nie posiada i powołuje się na dołączone do skargi postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., [...] uchylające czynności komornika sądowego w zakresie wprowadzenia P. S.A. w posiadanie działki [...] na podstawie prawomocnego postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia z dnia [...] maja 2020 r., I C G-G [...]. Zdaniem Sądu skarżący niezasadnie przyjmuje, że naruszenia na etapie postępowania egzekucyjnego mogą świadczyć o nieskuteczności przyznanego P. S.A. na podstawie postanowień o zabezpieczeniu prawa do dysponowania działkami 64 i 65 na cele budowlane. W tym miejscu należy podkreślić, że na etapie występowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor musi jedynie legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo faktyczne wejście na grunt czy objęcie go w posiadanie będzie konieczne dopiero w celu przystąpienia do realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie do akt złożono dwa prawomocne, opatrzone klauzulą wykonalności, postanowienia z dnia [...] maja 2020 r., I C G-G [...] oraz z dnia [...] lipca 2020 r., I C [...] o udzieleniu zabezpieczenia na rzecz P. S.A. (k. 22-23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, teczka 2), które uprawniają spółkę do dysponowania stosownymi częściami działek [...] na potrzeby związane z budową infrastruktury technicznej. Podsumowując powyższe Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] marca 2021 r., 204, [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S.A. pozwolenia na budowę naruszała prawo. Z tego też względu skargę – jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw – należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Zdaniem Sądu nie jest też uzasadnione twierdzenie, że organ nie zbadał wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i naruszył art. 7 K.p.a. Jak zaznaczono, zakres badania sprawy zakreślony był odnośnymi przepisami P.b., a organ w wymaganym zakresie sprawę zbadał. Na marginesie i końcowo Sąd zaznacza, że B. L. sp. z o.o., jako dzierżawca czyli strona stosunku zobowiązaniowego, nie była stroną w sprawie. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 65 akt sądowych).