III OSK 1676/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 29/24 w sprawie ze skargi D.K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 września 2022 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 9 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę D.K. (dalej: skarżący) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 5 września 2022 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wydał decyzję z 23 listopada 2023 r., doręczoną skarżącemu 12 grudnia 2023 r., którą odmówił udostępnienia żądanych informacji. Tym samym nie pozostawał w bezczynności. W piśmie procesowym z 19 lutego 2024 r. skarżący oświadczył, że organ nie doręczył mu decyzji z 23 listopada 2023 r., bowiem przesyłką wskazaną przez organ doręczono decyzję dotycząca wniosku z 17 listopada 2022 r. Po wezwaniu Sądu I instancji organ dołączył do akt sprawy potwierdzenie odbioru przesyłki oraz dodatkowo raport śledzenia przesyłki ze strony internetowej Poczty Polskiej. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że 23 listopada 2023 r. organ wydał decyzję odmowną w związku z wnioskiem skarżącego z 5 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu w tym przedmiocie została wniesiona 29 grudnia 2023 r., a więc po zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że w uchwale z 22 czerwca 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny powiązał skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym wydaniem decyzji. Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu ma więc data zakończenia przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji. Nie powinno się przy tym utożsamiać daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i uznanie, że skarga podlegała odrzuceniu. Skarżący wskazał, że organ nie doręczył mu przedmiotowej decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący zarzucił niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie niekompletnego uzasadnienia do wydanego w sprawie postanowienia, które nie odnosi się w ogóle do kwestionowanej przez skarżącego skuteczności doręczenia decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i rozpoznanie skargi. Wniósł także o zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że powołany w podstawie kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 lub art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącego nie mógł zatem podważyć stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny rozpoznawanej skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie jej już po zakończeniu postępowania przed organem. Z kolei wskazany jako druga podstawa kasacyjna art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w ogóle nie znajdował w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy uwzględnienia skargi na bezczynność, a zatem może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy dopiero po stwierdzeniu, że skarga jest dopuszczalna, co w tej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie jednak od tych uchybień formalnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że 23 listopada 2023 r. organ wydał decyzję odmowną w związku z wnioskiem skarżącego z 5 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie kwestionuje tej okoliczności, a jedynie twierdzi, że decyzja nie została mu doręczona. W ramach zarzutów kasacyjnych nie wskazuje jednak przepisu, który stanowiłby podstawę do przyjęcia, że dopiero doręczenie decyzji oznacza niedopuszczalność skargi na bezczynność w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przed 2020 r. pojawiała się rozbieżność poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność oraz przewlekłość organu w postępowaniu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone, jednak wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, a następnie uchwałą z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącą przewlekłości postępowania, na które Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Prawidłowo także przyjął, że wydanie aktu w sprawie administracyjnej sprawia, że ewentualny stan bezczynności (przewlekłości) staje się stanem "historycznym", co z kolei oznacza, że skarga wniesiona w czasie, w którym bezczynność (przewlekłość) jest już takim właśnie stanem "historycznym", podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim odwołując się do uzasadnienia uchwały z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, wyjaśnił, że stan bezczynności przestaje już istnieć w dacie wydania decyzji przez właściwy organ administracji publicznej. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do kwestii doręczenia decyzji skarżącemu. Należy także zauważyć, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia art. 166 p.p.s.a., który pozwala odpowiednio stosować art. 141 § 4 p.p.s.a. również względem postanowień. Nie ulega jednak wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy z art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji odrzucił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego postanowienia kontroli instancyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.