II OSK 615/24

Dnia 7 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1968/23 w sprawie ze sprzeciwu F. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 10 listopada 2023 r., nr SKO.415.191.2598.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1968/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw F. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Krośnie z dnia 10 listopada 2023 r., nr SKO.415.191.2598.2023, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wójta Gminy O. z dnia 18 września 2023 r., nr GPRiOS.6730.15.2023 (o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW, [...], realizowanej w granicach działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]) i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji, wskazując na istotę instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wyjaśnił, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 29 maja 2019 r., I OSK 740/19; z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19). W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", przyjmując, iż inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przy tej ocenie Sąd I instancji uwzględnił treść art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r.) oraz art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 i 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a nadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2023 r., II OSK 2619/22; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22; z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21). Sąd I instancji przyznał również rację SKO, że z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję Wójta Gminy, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prawidłowo SKO zwróciło uwagę, że wniosek inwestora nie został uzupełniony w jego istotnej części, wskazanej szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego należy w pierwszej kolejności wezwać inwestora do przedłożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku. Zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zdeterminowany był przyjętą wykładnią art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z tego powodu organ I instancji nie przeprowadzał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wobec istotnych braków co do treści wniosku, jak również wobec braku przeprowadzenia wymaganych uzgodnień stwierdzić należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało SKO do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd I instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) i art 151a § 1 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie wobec sprzeciwu), poprzez oddalenie sprzeciwu, pomimo, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z: • art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. – zgodnie z brzmieniem tych przepisów sprzed 24 września 2023 r. (patrz – przepis przejściowy: art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) – gdyż wydanie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, w okolicznościach braku planu miejscowego, powinno być zgodne z zasadą "dobrego sąsiedztwa", wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również poprzedzone ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanym dalej "studium"; • art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ponieważ nieprawidłowo zastosowano dla tego przepisu wykładnię wyłącznie literalną, niesłusznie dopuszczającą ustalenie warunków zabudowy omawianej inwestycji przy braku spełnienia ustawowej zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", wskazanej w art 61 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy; • art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378), zwanej dalej "o.z.e.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż nieprawidłowo uznano, że cała omawiana inwestycja zalicza się do "odnawialnego źródła energii", podczas gdy transformator, mający stanowić element inwestycji nie mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii zawartej w tym przepisie, a jest inwestycją realizującą cel publiczny, co z kolei prowadzi do wniosku, że naruszono także art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. albowiem ustalenie lokalizacji omawianego transformatora wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś warunków zabudowy; • art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, gdyż WSA w Rzeszowie błędnie wskazał, że przed wydaniem decyzji I-instancyjnej o odmowie ustalenia warunków zabudowy Wójt Gminy O. miał obowiązek przedłożyć projekt tej decyzji do uzgodnienia organów współdziałających z nim; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z błędnym zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na art. 2 pkt 13 lit. a o.z.e., ponieważ WSA w Rzeszowie nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do jednego z istotnych zarzutów, wniesionego w sprzeciwie, że ustalenie warunków zabudowy w omawianej sprawie jest w części bezprzedmiotowe. Skarżący uważa tak, gdyż w odniesieniu do ustalenia lokalizacji transformatora należało umorzyć postępowanie administracyjne, zaś w pozostałym zakresie "utrzymać w mocy dokonaną przez organ I instancji odmowę" (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Przytoczone powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na to, że gdyby ich nie popełniono, Sąd uwzględniłby sprzeciw. Popełnienie powyższych uchybień skutkowało uznaniem, że, pomimo brzmienia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wybudowanie farmy fotowoltaicznej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych jest dopuszczalne, jedynie wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien spełnić przepisowe wymagania formalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Ma rację Sąd I instancji, że w odniesieniu do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Dlatego w odniesieniu do tego rodzaju inwestycji odmowa ustalenia warunków zabudowy nie może być podyktowana uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyroki NSA: z 25 maja 2023 r., II OSK 805/23; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22). W tych warunkach Sąd I instancji trafnie ocenił, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a taka ocena także uprawniała organ odwoławczy do wskazania, że wniosek inwestora wymaga uzupełnienia i organ planistyczny ma przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe z właściwymi organami. Niemniej zasadniczo spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa". Dla tej oceny ma zaś kluczowe znaczenie, że na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dodano zapis, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e., za które uważa się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub; b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. W art. 2 pkt 22 o.z.e. za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu do projektu ww. ustawy nowelizującej z 2019 r. podano że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (druk nr 3656, str. 21-22). Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądza, iż w odniesieniu do planowanej inwestycji farmy fotowolaicznej o mocy 4 MW nie stosuje się warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnieniu inwestycji dostępu do drogi publicznej. Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Ponadto jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., ponieważ te przepisy dotyczą innych aktów planistycznych (ich treści), tj. studium i planu miejscowego. Należy wyraźnie podkreślić, że przepisy te nie znajdują zastosowania na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, np. w przypadku braku planu miejscowego i pomimo obowiązywania studium. Przy tej ocenie nie mają też znaczenia normy ogóle zawarte w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym normy te wcale nie wykluczają możliwości pominięcia w procesie planistycznym tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", skoro dla przykładu na potrzeby procesu planistycznego postulują zasadę zrównoważonego rozwoju, co umożliwia organom planistycznym uwzględnienie różnych aspektów, w tym związanych z określonymi potrzebami cywilizacyjnymi, np. w zakresie pozyskiwania energii odnawialnej. Samo powoływanie się w argumentowaniu na wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, nie jest więc wystarczające, tym bardziej, że przepis szczególny, a takim w stosunku do art. 1 u.p.z.p. jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., jak i obecnie) wprost wyłącza w odniesieniu do instalacji odnawialnego źródła energii stosowanie "zasady dobrego sąsiedztwa". Ponadto w świetle art. 2 pkt 13 lit. a o.z.e. trudno zaakceptować argumentację, że cała przedmiotowa inwestycja, tj. wraz ze wszystkimi urządzeniami (w tym np. transformatorem) potrzebnymi do normalnego funkcjonowania farmy fotowoltaicznej, nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowa inwestycja jako całość, a więc ze wszystkimi urządzeniami, zasadnie została zakwalifikowana przez orzekające w sprawie organy administracji jako "instalacja odnawialnego źródła energii" w rozumieniu ww. przepisów o.z.e. Bezspornie bowiem składa się na nie zespół urządzeń, które mają służyć do wytwarzania energii opisanej przez dane techniczne i handlowe z energii promieniowania słonecznego. Dla tej oceny nie ma znaczenia definicja celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., ponieważ w ogólności przedmiotowa inwestycja jako całość, a więc wraz z urządzeniami, np. transformatorem, stricte nie polega na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ze swej istoty przedmiotowa inwestycja ma służyć wytwarzaniu energii elektrycznej z promieniowania słonecznego i przekazania wytworzonej energii do istniejącej sieci elektroenergetycznej. W tych warunkach nie było zatem podstaw do skutecznego twierdzenia, że części przedmiotowej inwestycji, tj. w zakresie urządzeń, powinna zostać zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, i że w tej części powinna podlegać zasadom na jakich wydawane są decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o jakich mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p.), a tym samym w tej części w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać umorzone. Wobec tego, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, aprobując stanowisko organu odwoławczego, to tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w sytuacji gdy zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zdeterminowany był przyjętą wykładnią art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., to z tego powodu organ I instancji nie przeprowadzał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na skutki uchybienia dokonanego przez organ I instancji, tj. brak dokonania stosowanych uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, czy też – istniejące braki wniosku inwestora, które nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku. W całokształcie wszystkie wskazane uchybienia organu I instancji kwalifikowały się do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji, i przekazania temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Ma rację Sąd I instancji, że wobec istotnych braków co do treści wniosku, jak również wobec braku przeprowadzenia wymaganych uzgodnień stwierdzić należało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało SKO do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Takich braków postępowania nie mógł dokonać organ odwoławczy nawet w sytuacji dokonania odmiennej oceny co do stosowania w niniejszej sprawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie więc zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. i art 151a § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. w powiązaniu z: art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.; art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; art. 2 pkt 13 lit. a o.z.e. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p.; art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do podniesionej w skardze "zwykłej" kwestii bezprzedmiotowości postępowania w części dotyczącej transformatora; jednak wskazywane uchybienie Sądu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro także wskazywany transformator jest częścią planowanej inwestycji, tj. instalacji odnawialnego źródła energii, o czym wyżej już była mowa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.