II SA/Rz 211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] Oddział [...] w [....] na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr N-VI.7581.4.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2023 r. nr GN.6826.1.30.2022; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] Oddział [...] w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 211/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. S.A. w [...] Oddział [...] (dalej: Skarżąca) jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 4 grudnia 2023r. nr N-VI.7581.4.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie w drodze decyzji wysokości rocznej opłaty przekształceniowej. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta [....], zawiadomieniem z 18 września 2023 r. znak: [...], poinformował Skarżącą o dokonaniu waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, położonej w [....] przy ulicy [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,2704 ha, w obrębie [...] miasta [...], dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [....] księga wieczysta [...] - w prawo własności. Z informacji zawartej w tym zawiadomieniu wynika, że zwaloryzowana opłata będzie obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. A. S.A. po otrzymaniu powyższego zawiadomienia, wnioskiem z 27 września 2023 r., powołując się na art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą przekształceniową, zwróciła się o ustalenie wysokości kwoty należnej do zapłaty z tytułu opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 17 października 2023 r. nr GN.6826.1.30.2022, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość rocznej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do ww. nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy przekształceniowej, opłata z tytułu przekształcenia może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, z późn. zm.) zwanej dalej u.g.n. Stosownie zaś do art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie, co też Prezydent Miasta [...] uczynił w zawiadomieniu z 18 września 2023 r. nr GN.6826.1.30.2022. Organ I instancji dodał również, że powołane przepisy nie przewidują możliwości ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej w drodze decyzji. Jak podkreślono, we wskazanym przez A. S.A. trybie (art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej), właściciel nieruchomości mógł złożyć wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty (opłaty przekształceniowej) w drodze decyzji, jeżeli nie zgadzał się z jej wysokością, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji o ustaleniu wysokości takiej opłaty. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła A. S.A. W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną interpretację. W ocenie Odwołującej się, właściciel, który nie zgadza się ze sposobem wyliczenia waloryzacji opłaty przekształceniowej winien dążyć do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co daje realne możliwości do weryfikacji sposobu działania organu administracji. Z tych też względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o wysokości kwoty należnej do wpłaty z tytułu rocznej opłaty przekształceniowej po waloryzacji w drodze decyzji. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm.), dalej: k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 17 października 2023 r. Wojewoda stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Regulacja ta dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji związanych z ustaleniem wysokości opłaty przekształceniowej a nie jej waloryzacji. Tak więc odwołująca się Spółka, po otrzymaniu zaświadczenia z 2 kwietnia 2019 r. mogła w terminie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia złożyć wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty (opłaty przekształceniowej) w drodze decyzji, jeżeli nie zgadzała się z jej wysokością. A. S.A. z tego prawa wówczas nie skorzystała. Wojewoda stwierdził, że waloryzacja opłaty przekształceniowej, o której właściciel nieruchomości został poinformowany zawiadomieniem z 18 września 2023 r. została dokonana w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten nie odsyła do trybu postępowania zawartego w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej co oznacza, że w przypadku waloryzacji opłaty przekształceniowej ustawa ta nie przewiduje trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody waloryzacja opłaty rocznej jest czynnością materialno-techniczną. Świadczy o tym orzecznictwo sądów, które wyjaśnia, że waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości świadczenia i ma na celu jedynie uaktualnienie jego wysokości z uwagi na upływ czasu. W związku z powyższym zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie może być zastosowany przy waloryzacji, o której mowa w art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wojewoda uznał za prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że niewątpliwą przeszkodą do wszczęcia postępowania jest brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co ma miejsce w tej sprawie. A. w [....] Oddział [...], reprezentowane przez radcę prawnego L.K. wniosły skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 4 grudnia 2023r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia: art.7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a., ponieważ nie ustalono wszystkich okoliczności na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, art. 7 ust. 8a i art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej, -art. 61 § 1 k.p.a. W oparciu o ww. zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że właściciel, który nie zgadza się ze sposobem wyliczenia waloryzacji opłaty przekształceniowej winien dążyć do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co daje realne możliwości do weryfikacji sposobu działania organu administracji. W związku z powyższym aby rozstrzygnąć właściwą formę prawną waloryzacji opłaty przekształceniowej warto odwołać się do przepisu art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Przepis ten stwarza możliwość ustalenia wysokości opłaty jednorazowej w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącej waloryzacja opłaty również powinna z takiego przywileju korzystać. Na taką możliwość wskazuje art. 61 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, Organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie dokonał zupełnie dowolnej wykładni przywołanych przepisów, przez co zostały one zinterpretowane niepoprawnie i sprzecznie z ich brzmieniem, pomimo iż ich treść jest jasna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 19 lutego 2024r. Skarżąca powołała się na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 9 stycznia 2024r. nr SN-III.7535.2.2024.12, który w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o waloryzacji opłaty przekształceniowej uznał, że w właściciel nieruchomości w przypadku odmowy wszczęcia postępowania i braku wydania decyzji o ustaleniu zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej zostaje pozbawiony możliwości kontroli ustaleń organu, czy waloryzacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy, bowiem od zawiadomienia o waloryzacji nie przysługuje środek zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy I oraz II instancji przyjmując, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca pierwotnie otrzymała zaświadczenie z 2 kwietnia 2019r., potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. W zaświadczeniu tym, stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej zawarto informację o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej we wskazanej tam wysokości przez okres 99 lat. Wówczas Skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Z możliwości złożenia tego rodzaju wniosku Skarżąca chciała natomiast skorzystać w związku z otrzymaniem zawiadomienia z 18 września 2023r. w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej o dokonaniu waloryzacji rocznej opłaty pprzekształćeniowej. W zawiadomieniu tym wskazano wysokość ww. opłaty po waloryzacji oraz okres, od którego obowiązuje. Organy I oraz II instancji zgodnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie w drodze decyzji wysokści rocznej opłaty przekształceniowej i w konsekwencji zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Skarżącej w trybie administracyjnym. Należy wskazać, ze ustawodawca przewidział możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości lub okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej w dwóch przepisach: w art. 6 ust. 1 oraz w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy przyznaje możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty przekształceniowej, która została zawarta w zaświadczeniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Właściciel ma więc możliwość złożenia wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji już na pierwszym etapie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w związku z uzyskaniem pierwotnego zaświadczenia. Nie jest to jednak jedyny etap, w trakcie którego właściciel może kwestionować wysokość opłaty przekształceniowej. Ustawodawca przewidział również możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty przekształceniowej w art. 7 ust. 8a ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Przepis art. 7 ust. 8a określa dwa kolejne przypadki, w których możliwe jest złożenie wniosku o ustalenie opłaty przekształceniowej w drodze decyzji – tj. gdy właściciel nie zgadza się z: - wysokością opłaty jednorazowej, która jest rodzajem opłaty przekształceniowej, wnoszonej jednorazowo na wniosek właściciela lub - wysokością kwoty należnej do zapłaty. Ta ostatnia kategoria dotyczy kwot należnych do zapłaty w związku z obowiązkiem uiszczenia opłaty przekształceniowej. Należy bowiem zwrócić uwagę na systematykę przepisów, zawartych w art. 7 ww. ustawy. Art. 7 ustawy przekształceniowej dotyczy zasad ponoszenia opłaty przekształceniowej na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, zawiera regulacje w zakresie ustalania jej wysokości, terminu i okresu wnoszenia opłaty, jak również przewiduje możliwość uiszczenia opłaty jednorazowo. Art. 7 ww. ustawy zawiera również w ust. 8a wspomnianą wyżej regulację, przewidującą możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty jednorazowej oraz kwoty należnej do zapłaty. Należy stwierdzić, że określona przez ustawodawcę kategoria "kwoty należnej do zapłaty" obejmuje te wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest obowiązany do uiszczenia kwoty z tytułu opłaty przekształceniowej, w tym opłaty zmienionej na skutek waloryzacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 10 ust. 2 ww. ustawy, waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z brzmienia art. 10 ust 2 ustawy przeksztalceniowej wprost wynika, że waloryzacja opłaty powoduje, że zmienia się kwota należna do zapłaty z tytułu tej opłaty od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Tym samym więc, przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej możliwość złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji obejmuje również przypadek zmiany kwoty należnej do zapłaty na skutek waloryzacji opłaty w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 7 ust. 8a ww. ustawy określa termin 2 miesięcy do złożenia wniosku – a momentem początkowym biegu tego terminu jest dzień doręczenia informacji. Z przepisu art. 10 ust. 2 ww. ustawy wynika natomiast, że o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Zatem forma zawiadomienia o waloryzacji w postaci doręczenia informacji tożsama jest z czynnością, wskazaną w art. 7 ust 8a ww. ustawy, która wyznacza bieg początkowy terminu do złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem doręczenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8a ww. ustawy dotyczy również informacji o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Mając na względzie powyższe w przekonaniu Sądu, przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji kwoty należnej do zapłaty w terminie 2 miesięcy od doręczenia informacji obejmuje swym zakresem przedmiotowym również możliwość ustalenia w drodze decyzji opłaty przekształceniowej w związku z waloryzacją. Podniesiony przez Wojewodę argument, że art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej nie odsyła do trybu postępowania zawartego w art. 7 ust. 8a ww. ustawy nie może w ocenie Sądu przemawiać za uznaniem, że w przypadku waloryzacji przeksztaceniowej ustawa nie przewiduje trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 7 ust 8a ustawy przekształceniowej zastosował szeroką pod względem przedmiotowym kategorię "kwoty należnej do zapłaty", z której a priori nie można wykluczyć kwot należnych z tytułu opłaty przekształceniowej, której wysokość została zmieniona w wyniku waloryzacji, przewidzianej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. W przeciwnym razie nowy właściciel pozbawiony byłby możliwości kontroli prawidłowości waloryzacji opłaty przekształceniowej pod względem zgodności z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że Organy I oraz II instancji wadliwe przyjęły, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisu postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, oraz o naruszeniu art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta [....] z 17 października 2023r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.