II SA/Gl 1456/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...] r., znak sprawy: [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.) oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L., w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1 obręb P. gm. P. i nr ewid. 2 obręb K. gm. P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku dotychczas użytkowanej jako garaż, a planowanej do użytkowania jako budynek przemysłowy z przeznaczeniem do usytuowania w nim linii technologicznej produkcji emulsji asfaltowej, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano m. in., że dla tego terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakazy lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane zamierzenie kwalifikuje się do takiego katalogu przedsięwzięć, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). W związku z tym żądanie wnioskodawcy nie może być uwzględnione, ponieważ zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z ustaleniami obu planów miejscowych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła ww. Spółka, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz wydania zaświadczenia określonej treści. Odwołujący zakwestionował ustalenia organu w zakresie wykładni pojęcia mas bitumicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ odwoławczy po rozpatrzeniu niniejszej sprawy podziela stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 20 ww. rozporządzenia, tj. instalacji do produkcji mas bitumicznych. W przywołanym przez organ I instancji opracowaniu T. Wilżaka, wydanym przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska stwierdzono, że za masy bitumiczne uznać należy wszelkie substancje, w skład których wchodzą bitumy, czyli mieszaniny węglowodorów pochodzenia naturalnego lub otrzymane w rafineriach. Cechami wyróżniającymi bitumy są: zdolność do klejenia lub spajania oraz konsystencja od ciekłej do stałej. Do grupy bitumów należą m. in. asfalty, smoły, itp. Przed organem I instancji toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń garażowych na wytwórnię emulsji asfaltu z asfaltu zwykłego na działkach o nr ewid. 2 i 1. Postępowanie to zostało umorzone na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. z uwagi na niezłożenie przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdza, że brak jest konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Skargę na powyższe postanowienie SKO złożyła ww. spółka, działając przez pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niewykonanie wszystkich czynności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy, w szczególności nierozpoznanie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu materiałów służących do budowy dróg na okoliczność ustalenia, czy emulsja asfaltowa stanowi masę bitumiczną w rozumieniu § 3 pkt 20 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym, czy instalacja, której dotyczył wniosek, spełnia przesłanki określone w tym przepisie, w zakresie znaczącego oddziaływania na środowisko; 2) § 3 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezzasadnym przyjęciem, że emulsja asfaltowa, mająca być produktem instalacji, której dotyczył wniosek, stanowi masę bitumiczną w rozumieniu tego przepisu; 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: a) brak kompleksowego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału zebranego w sprawie, prowadzące do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności błędne zdefiniowanie emulsji asfaltowej, jako masy bitumicznej oraz błędne wskazanie, iż masa asfaltowa należy do grupy bitumów, gdy tymczasem emulsja asfaltowa nie jest masą bitumiczną; b) pominięcie w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia ustaleń WIOŚ - Delegatura w Częstochowie z kontroli w dniach w dniach [...] r. do [...] r. w zakładzie "B" Sp. z o.o. eksploatującego instalację do produkcji emulsji asfaltowej, zlokalizowanej na ww. działce, której wyniki wykazały brak negatywnego wpływu tej instalacji na środowisko; a w konsekwencji tego: 4) naruszenie art. 217 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wydania żądanego zaświadczenia; 5) naruszenie przepisów art. 59, art. 61, art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 247), poprzez bezpodstawne odstąpienie od uzyskania w sprawie stwierdzenia przez organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji odstąpienie od uzyskania takiej oceny, w warunkach, gdy uzyskanie takiej oceny może być wymagane w świetle powyższych przepisów. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że emulsja asfaltowa, jako mieszanina wody i asfaltu (nie zaś asfalt w czystej postaci) nie spełnia definicji bitumu, zawartej w opracowaniu autorstwa T. Wilżaka, na które powołuje się organ. Ten stwierdził brak konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jest to ustalenie wadliwe. Materię sprawy należy bezwzględnie zakwalifikować jako należącą do zakresu wiedzy specjalistycznej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaświadczenie, którego wydania domagał się skarżący podmiot, jest zaświadczeniem wydawanym na podstawie art. 217 §1 i § 2 pkt 1 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem prawa nakładającym obowiązek uzyskania takiego zaświadczenia jest art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., który stanowi, że do zgłoszenia w przedmiocie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć m. in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy dokonały prawidłowej interpretacji m.p.z.p. Teren objęty wnioskiem leży w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – strefa VIII, obejmująca zasadniczą część sołectwa P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...]) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – strefa X obejmująca sołectwa: K., Z. oraz fragment sołectwa P., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...] z dnia [...] r.). Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. przyjętego uchwałą nr [...], działka nr 1 posiada przeznaczenie 4PU – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. W świetle § 37 pkt 1 planu dla strefy 4PU w granicy, w której zlokalizowana jest część budynku użytkowana jako garaż, przeznaczenie podstawowe to teren zabudowy produkcyjno-usługowej. Przeznaczenie uzupełniające to obiekty i urządzenia towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, magazyny, obsługa komunikacyjna, urządzenia infrastruktury technicznej i zieleń towarzysząca (§37 pkt 2 m.p.z.p.). W świetle § 37 pkt 4 m.p.z.p. dla tego terenu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności zabrania się gromadzenia odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, emisji gazów, pyłów, hałasu oraz promieniowania, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Zgodnie natomiast z m.p.z.p. wprowadzonym uchwałą nr [...], działka nr 2 obręb K., posiada przeznaczenie 1 PU – tereny zabudowy produkcyjno-usługowej. § 40 pkt 1 ww. planu dla strefy, w granicach której zlokalizowana jest część budynku użytkowanego jako garaż, wprowadza przeznaczenie podstawowe jako "teren zabudowy produkcyjno-usługowej". Zgodnie z § 40 pkt 2 planu przeznaczenie uzupełniające to obiekty i urządzenia towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, magazyny, obsługa komunikacyjna, urządzenia infrastruktury technicznej i zieleń towarzysząca. W świetle natomiast § 40 pkt 4 planu, dla tego terenu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w szczególności zabrania się gromadzenia odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, emisji gazów, pyłów, hałasu oraz promieniowania, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Planowane zamierzenie kwalifikuje się do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle §3 ust. 1 pkt 20 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje do produkcji mas bitumicznych. Chodzi o masy różnego rodzaju. Ochrona środowiska w ramach prawa unijnego jest jednym z najistotniejszych obszarów, oddziałując także na polski porządek prawny. Wskazać w tym kontekście można na historyczną obecnie decyzję Komisji Europejskiej z dnia 13 października 1998 r. w sprawie procedury zaświadczania zgodności wyrobów budowlanych na podstawie art. 20 ust. 2 dyrektywy Rady 89/106/EWG w odniesieniu do wyrobów związanych z budową dróg (nr Celex 31998D0601), gdzie to w Załączniku II "bitum" traktowany był szeroko (np. czysty bitum, bitum modyfikowany polimerem, bitum upłynniony, upłynniony bitum modyfikowany polimerem, bitum fluksowany, emulsja bitumiczna, emulsja bitumiczna upłynniona, emulsja bitumiczna modyfikowana polimerem, upłynniona emulsja bitumiczna modyfikowana polimerem, asfalt/bitum naturalny). Tak szerokie podeście nie jest zatem nowe i ma swoje uzasadnienie traktatowe. Ochrona środowiska w ramach Unii Europejskiej powinna być bowiem prowadzona w sposób kompleksowy, integralny, w różnych obszarach aktywności człowieka, gdyż jedynie w ten sposób może zostać spełniona zasada efektywności prawa unijnego (por. art. 11, 114 ust. 3, 191, 192 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – dalej TFUE). Jako podstawa działań przyjęty jest tu jednocześnie wysoki poziom ochrony (art. 191 ust. 2 TFUE). Zaniedbania w jednym obszarze mogą zniweczyć ochronę środowiska podejmowaną w innych obszarach. W tym kierunku należy też interpretować przepisy krajowe. Przy opracowywaniu polityk w dziedzinie środowiska oraz przy ich realizacji w Unii Europejskiej niezmiernie istotne znacznie mają m. in. dane oraz opracowania naukowo – techniczne (art. 191 ust. 3, art. 192 ust. 4 TFUE). Jednocześnie, w świetle art. 75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Miały więc organy podstawę prawną by oprzeć się na specjalistycznym, obszernym, popartym materiałami źródłowymi opracowaniu T. Wilżaka, wydanym przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska, gdzie stwierdzono m. in., że "Za masy bitumiczne uznać należy wszelkie substancje, w skład których wchodzą bitumy (...). Cechami wyróżniającymi bitumy są: zdolność do klejenia lub spajania oraz konsystencja – od ciekłej do stałej. Do grupy bitumów należą m. in. asfalty, smoły, (...)" (T. Wilżak, Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko – przewodnik po rozporządzeniu Rady Ministrów, Warszawa 2011, s. 95 i podany tam materiał bibliograficzny). W tych okolicznościach prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że brak jest konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 §1 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut nieuwzględnienia wniosku dowodowego z dokumentu w postaci protokołu kontroli nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem istotna jest sprzeczność planowanej inwestycji z planem miejscowym, a nie wynik kontroli prowadzonej w określonym, ograniczonym czasie. Wniosek dowodowy zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego tym bardziej był niezasadny i nie ma żadnej podstawy prawnej. Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Brak było więc podstaw do uzupełniania postępowania dowodowego przez Sąd. W związku z tym żądanie wnioskodawcy nie może być uwzględnione, ponieważ zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z ustaleniami planów miejscowych. Nie naruszono zatem art. 6, 7, 8, 75 §1, 77, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1, 217 §1 i § 2 pkt 1, 219 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 20 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 59, art. 61, art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ww. zapisów m.p.z.p., ani też żadnego innego przepisu w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.