III SAB/Wr 372/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska- Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. V. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) w dniu 29 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku z 23 lutego 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) — dalej: k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023, poz. 519 ze zm.) — dalej: u.c. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd powinien ustalić czy zjawisko to wystąpiło w sprawie i jeśli tak, to w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń, podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale — mimo istnienia ustawowego obowiązku — nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że — zgodnie z powołanym przepisem — niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie przepisem szczególnym wskazującym termin załatwienia sprawy jest art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z jego treścią decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, zaś analiza regulacji wskazanej w tym artykule pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 23 lutego 2023 r. Wobec braku reakcji organu, pismem z 24 sierpnia 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie. 29 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. organ wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu i do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie brakujących dokumentów. Pismem z 12 września 2023 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r., poz.103 ze zm.) — dalej: u.p.o.u. Jak wynika z wyżej wspomnianych art. 100c i art. 100d u.p.o.u., w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1, co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt. 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt. 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.u. Stosownie bowiem z ust. 4 tego przepisu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art.100c ust.1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. wynika zatem, że z chwilą wejścia w życie tych przepisów czyli od 15 kwietnia 2022 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.). Z przepisów powyższych wynika także i to, że w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Niewątpliwie — na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi — wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (wyrok WSA w Łodzi z 14.12.2022 r., III SAB/Łd 130/22, LEX nr 3452937). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca jest obywatelką Ukrainy. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 23 lutego 2023 r. Jak podaje we wniosku, ostatni jej wjazd na terytorium RP miał miejsce 7 lutego 2023 r., co zostało potwierdzone w paszporcie (kopia paszportu w aktach administracyjnych sprawy). Z kserokopii paszportu wynika także, że pozostałe pobyty skarżącej na terytorium RP miały miejsce między 8 a 16 lipca 2022 r., oraz miedzy 31 lipca a 6 sierpnia 2022 r., zatem po 24 lutego 2022 r. Nie ma zatem podstaw do uznania, że w okolicznościach sprawy ustawa pomocowa nie znajduje zastosowania. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w związku z przewidzianym w ustawie pomocowej zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej oraz zakazem wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.