II OSK 1817/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. i D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 70/24 w sprawie ze skargi L.M. i D.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr XI/2/2023 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Gminy Bieruń na rzecz L.M. i D.G. solidarnie kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH WYROKIEM Z DNIA 8 MAJA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ L.M. I D.G., DALEJ: "SKARŻĄCY", NA UCHWAŁĘ RADY MIEJSKIEJ W BIERUNIU Z DNIA 31 SIERPNIA 2023 R. NR XI/2/2023 W PRZEDMIOCIE PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO, DALEJ: "PLAN". Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 18 grudnia 2023 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazany powyżej Plan, podnosząc, że narusza on postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej: "Studium". Argumentowali, że są właścicielami m.in. działki nr [...], i starają się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża [...] obejmującego tę działkę. Wskazali, że Studium przewiduje na terenach obejmujących przedmiotową działkę możliwość kształtowania polderów powodziowych i eksploatację kruszyw, podczas gdy Plan dla wspomnianej działki określa sposób zagospodarowania jako tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oraz wprowadza zakazy nieznane Studium, które w rzeczywistości uniemożliwiają eksploatacją złóż. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z obowiązującymi przepisami – ma jedynie "nie naruszać" ustaleń studium. Brak jest bowiem wymogu zgodności planu ze studium ani jego niesprzeczności. Wywiódł, że postanowienia planu nie muszą odpowiadać wprost postanowieniom studium, ale mają je jedynie nie naruszać, czyli nie pozostawać z nimi w wyraźniej sprzeczności. Sąd wskazał, że postanowienia Studium oznaczają sporną działkę symbolem zadrzewień, a postanowienie Planu symbolem 20RN. Uznał, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione w sposób bezpośredni do postanowień uchwały w sposób bezrefleksyjny. W ocenie Sądu, Burmistrz Miasta Bieruń przygotowując projekt Planu, nie naruszył ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, że w myśl obowiązujących przepisów rada gminy uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, które uzależnione są od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Podkreślił, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których uszczegółowienie i doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu analiza dokumentacji planistycznej nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania uchwały ani właściwości organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo skarżący zrzekli się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej: "u.p.z.p.", z uwagi na nieprawidłowe uznanie, że uchwalony plan nie narusza ustaleń studium; 2) art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633), dalej: "P.g.g.", przez pominięcie okoliczności, że udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podnieśli, że celem uchwalenia Planu było zablokowanie planowanej przez nich inwestycji. Wskazali, że § 15 ust. 1 pkt 1 lit. h Planu przewiduje dla spornej działki zakaz budowy zbiorników wodnych, a w pkt 2 nakazuje ochronę terenów o symbolach RN przed przedsięwzięciami zmieniającymi istniejące ukształtowanie, w tym rzędne terenu, podczas gdy Studium dla obszarów otwartych miasta wyłączonych z zabudowy przewidywało możliwość kształtowania polderów w celu ochrony powodziowej oraz związanej z tym możliwości eksploatacji złóż [...]. W ocenie skarżących Plan nie może być zatem uznany za doprecyzowanie postanowień Studium, a wręcz jest z nim niezgodny w sposób oczywisty, co wskazuje na przekroczenie władztwa planistycznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, argumentowali, że nie jest dopuszczalne takie ukształtowanie planu, które niejako odgórnie wyklucza możliwość jego eksploatacji w przyszłości, gdyż takie postępowanie nie prowadzi do zabezpieczenia złoża w celu podjęcia w przyszłości jego wydobycia. W ich ocenie postanowienia Planu uniemożliwiają prowadzenie planowanej eksploatacji złoża znajdującego się na działce skarżących. Podnieśli także, że zakazanie wydobycia kopalin nie należy do kompetencji organu planistycznego, ale koncesyjnego, a przymus ujawnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza obowiązek ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Bieruniu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że Burmistrz Miasta Bieruń sporządził projekt planu miejscowego, nie naruszając ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyła, że wprowadzenie w Planie ograniczeń odnoszących się do kształtowania powierzchni ziemi nie narusza ustaleń Studium jako dokumentu kierunkowego, a wymogu zgodności nie można utożsamiać z identycznością. O naruszeniu można mówić w sytuacji, gdyby w Planie doszło do zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do Studium. Rada podkreśliła, że była uprawniona do dokonania autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium. W odniesieniu do złóż kopalin argumentowała, że prawidłowo ujawniła i zidentyfikowała poszczególne złoża, w tym tereny złóż "[...]". Rada podkreśliła także, że wykonując władztwo planistyczne, nie wkracza w prowadzoną na danym terenie działalność gospodarczą, a jedynie określa szczególne warunki zagospodarowania terenu. Zaznaczyła, że wprowadzenie ograniczeń swobody działalności gospodarczej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, w tym względami ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na postawie art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed analizą tej podstawy kasacji konieczne jest jeszcze spostrzeżenie, że podstawy kasacji zostały sformułowane wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązkiem wnoszącego kasację jest określenie podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy materialnej należy także określić rodzaj naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wnoszący kasację nie określili podstaw kasacyjnych w sposób wymagany przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie omawianej podstawy kasacyjnej możliwe jest jednak przyjęcie, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie powołanych norm Planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń Studium. Podkreślić także trzeba, że zastosowanie określonych norm prawa materialnego w postaci ustaleń planu miejscowego, w odniesieniu do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie ma cech klasycznego procesu stosowania prawa do stanu faktycznego rozumianego jako fakty, zdarzenia, czy zjawiska. Podniesienie zatem zarzutu błędnego uznania przez Sąd, że wskazane ustalenia konkretnego planu nie naruszają wskazanych ustaleń konkretnego studium oznacza, że przedmiotem kasacji jest skonkretyzowane naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż Plan nie narusza Studium, w sposób wymagany przepisami art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przed dalszymi uwagami można skonstatować, że przystępując do analizy zastosowania art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Sąd pierwszej instancji przedstawił wykładnię tych norm oraz uwarunkowań ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do zapisów studium. W skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia polegającego na błędnej wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie procesu abstrakcyjnego odczytania wskazanych norm, Sąd pierwszej instancji, co do zasady, nie dopuścił się naruszenia prawa. Poprzestanie na ocenie wykładni jest jednak niewystarczające. Błędna wykładnia oznacza mylne zrozumienie treści przepisu. Niewłaściwe zastosowanie zaś, to błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej Przypomnieć warto utrwalone stanowisko, według którego, w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24; wyrok z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/05 oraz obszerne orzecznictwo i piśmiennictwo w tej mierze w okresie późniejszym). Przywołane stanowisko nawiązuje do wymogów skargi kasacyjnej oraz treści stosownych zarzutów, jednak obrazuje różnicę między tym instytucjami prawa materialnego. Warunkiem uznania, że ocena prawidłowości zastosowania prawa została przeprowadzona prawidłowo, jest określenie istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz ich subsumpcji w odniesieniu do określonych przesłanek materialnoprawnych. Nawiązując do zasygnalizowanego powyżej charakteru procesu zastosowania art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uprawnione jest stwierdzenie, według którego, warunkiem uznania że ocena procesu zastosowania tych norm została w trakcie postępowania sądowego przeprowadzona prawidłowo, a nawet, iż w ogóle została przeprowadzona, jest wskazanie przez sąd rozpoznający skargę na plan miejscowy, ustaleń prawa miejscowego stosowanych jako normy prawa materialnego oraz konkretnych, odpowiadających ustaleniom planu przedmiotowo ustaleń studium, wskazujących, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ich nie naruszają. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli zastosowania prawa przez uchwałodawcę gminnego stosownie do tych wymogów. Za wyrażenie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji nie może być uznane streszczenie przebiegu postępowania związanego ze złożeniem skargi i przytoczenie stanowisk stron w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast w rozważaniach własnych, podając podstawę prawną i jej wyjaśnienie, Sąd pierwszej instancji skupił się na zagadnieniach ogólnych związanych z wykładnią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podał wyrażone w orzecznictwie poglądy na temat zakresu związania planisty ustaleniami studium. Formułując własne stanowisko Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle poczynionych wyżej ustaleń, jak i porównania postanowień uchwały z postanowieniami studium w kontekście naruszania ustaleń zawartych w tym akcie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Zdaniem WSA, nie można podzielić zarzutu sprzeczności postanowień uchwały w części dotyczącej działki nr [...], skoro w studium jej teren oznaczono symbolem teren zadrzewień a w uchwale symbolem [...]. Następnie Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione w sposób bezpośredni do postanowień uchwały. Według zasad planowania dopuszczalna jest zgodność planu ze studium, ale nie oznacza to bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Wracając do okoliczności sprawy odnotował, że organ w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady w całości lub części. Tymczasem, zdaniem Sądu, Burmistrz Miasta Bieruń sporządził projekt planu miejscowego w formie zgodnej z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie naruszając ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił rozumienie art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przywołując orzecznictwo w tym zakresie. Rozważania te, pomijając kwestię odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, która w niniejszym postępowaniu kasacyjnym nie ma żadnego znaczenia, zakończył konstatacją, że analizując dokumentację planistyczną przedstawioną przez organ, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania uchwały ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem została ona podjęta z zachowaniem określonej przepisami prawa ścieżki legislacyjnej. Jest oczywiste, nawet w świetle części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że zastosowanie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie ogranicza się w niniejszej sprawie do relacji ustalenia Studium o kierunku zagospodarowania terenu jako terenu zadrzewień i przeznaczenia w Planie jako terenu oznaczonego symbolem [...]. Nie można wykluczyć, że w uzasadnieniu wyroku rozstrzygającego skargę na ustalenia planu miejscowego znajdują się stwierdzenia o akceptacji dla stanowiska organu gminy oraz ogólnego stwierdzenia o nienaruszeniu zasad i trybu sporządzania uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Dotyczyć to może niektórych zagadnień, w sytuacji, gdy istota sporu poprzedzona została konkretnymi, wyczerpującymi rozważaniami. W pewnych aspektach wystarczy wówczas zgodzić się ze stanowiskiem organu. Nawet jednak w takim przypadku należy co najmniej zasygnalizować, w jakim zakresie sąd rozpoznający skargę zgadza się z organem, a co za tym idzie w jakiej mierze utożsamia swoje stanowisko z argumentacją organu. W niniejszej sprawie zabrakło nawet tej skrótowej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, która dotyczyłaby zasadniczego sporu: czy dopuszczalne było w świetle szeregu ustaleń sformułowanych w kierunkach Studium, ustanowienie zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. h Planu (zakaz budowy zbiorników wodnych) oraz nakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 Planu (nakaz ochrony terenów o symbolach RN przed przedsięwzięciami zmieniającymi istniejące ukształtowanie terenu. Konieczne było także poddanie analizie ustaleń zawartych w § 17 ust. 1 oraz § 17 ust. 2 pkt 1-5 Planu. Podkreślić należy, że nie sposób całego procesu kontroli stosowania prawa przenieść na etap postępowania kasacyjnego. Mimo bowiem po części reformatoryjnego charakteru tego postępowania, po noweli art. 188 P.p.s.a., rozstrzygnięcie zasadniczych kontrowersji dopiero na etapie odwoławczym stanowiłoby, w niniejszej sprawie, naruszenie dwuinstancyjności postępowania sądowego. Pamiętać bowiem trzeba, że w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sądowy spór między stronami nie jest poprzedzony rozstrzygnięciami o charakterze indywidulanym, które można zaskarżyć do organu wyższej instancji. Tryb rozstrzygania uwag do projektu planu miejscowego nie ma charakteru postępowania instancyjnego. Na zakończenie należy zwrócić uwagę na brak wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji kwestii tekstu Studium. Niezależnie od granic skargi kasacyjnej kwestia ta będzie miała znaczenie przy ponownym rozpoznaniu skargi. Otóż do skargi został dołączona została, według listy załączników, uchwała Nr IV/1/2013, Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 kwietnia 2013 r. (na płycie DVD), a także wypis nr 3 z aktualizacji Studium z dnia 21 sierpnia 2023 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 31 stycznia 2024 r. zobowiązano organ do nadesłania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bieruń w terminie 7 dni. Pismem z dnia 19 lutego 2024 r., pełnomocnik organu, wskazując, że wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 19 lutego 2024 r., wysłał do WSA w Gliwicach: a) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bieruń b) Zaskarżoną uchwałę z naniesieniem na niej działek skarżących. W aktach sądowych znajduje się Załącznik Nr 1 do uchwały Nr XIV/19/2023 Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 30 listopada 2023 r., stanowiący tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bierunia. Dokument ten opatrzony jest na doklejonej kartce opisem: "II SA/Gl 70/24 akta administracyjne (pismo z dnia 19 lutego 2024 r.)". Jest zaś niewątpliwe, że podstawę uchwalenia Planu stanowiło poprzednio obowiązujące Studium, przyjęte uchwałą Nr IV/1/2013, Rady Miejskiej w Bieruniu z dnia 25 kwietnia 2013 r. W ponownym postępowaniu konieczne będzie, niezależnie od zbadania istoty sprawy, zgodnie z oceną wyżej wyrażoną, wyjaśnienie, czy wezwanie z dnia 31 stycznia 2024 r. do przedłożenia przez organ tekstu Studium zostało prawidłowo wykonane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od Gminy Bieruń na rzecz L.M. oraz D.G. solidarnie kwotę 390 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.