II SA/Rz 410/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.4111/1240/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 410/24 UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu W.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 marca 2024 r. nr SKO.4111/1240/2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że 1 grudnia 2023 r. W.P. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K.Z. Decyzją z 18 grudnia 2023 r. nr MGOPS/R/AK/5222/35/23 Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskodawczyni bezsprzecznie sprawuje opiekę nad ojcem, który jest po rozwodzie i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] listopada 2023 r. zaliczające go do trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 listopada 2018 r. Wymieniony legitymuje się także orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] listopada 2023 r. zaliczającym go do trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: nadal – istniała na dzień 20.10.2023 r. Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, Burmistrz stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") - nie można wskazać, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25 roku życia. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 wyjaśnił, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Do momentu ingerencji ustawodawcy w przedmiotowy przepis sytuacja prawna wnioskodawczyni pozostaje bez zmian. Odwołanie od tej decyzji złożyła W.P. i wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia, z uwagi na wystarczający materiał dowodowy. SKO w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), wskazaną na wstępie decyzją z 7 marca 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. SKO uznało, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia. Wskazany przez organ I instancji powód dla którego odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rzeczywistości nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania niepełnosprawności u ojca odwołującej się. Stwierdziło natomiast, że organ I instancji nie zweryfikował – nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie ustalono w sposób jednoznaczny i nie budzący zastrzeżeń czy sprawowanie opieki nad K.Z. wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Organ I instancji winien ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Kolegium wskazało także, że ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego są w tej materii zbyt ogólne i niewystarczające. Konieczne jest ustalenie zakresu czynności typowo opiekuńczych wykonywanych przez wnioskodawczynię wobec ojca. Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożyła W.P. domagając się jej uchylenia i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W jej ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania przez Kolegium merytorycznej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji, w ramach rozpoznania sprzeciwu, oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Nie wykazał także, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało, z czym Sąd w pełni się zgadza, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W kontrolowanej sprawie, zdaniem SKO, braki postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej podkreślono, że przedłożony organowi odwoławczemu materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a niepodejmowaniem zatrudnienia przez W.P. Nie ustalono zakresu i rozmiaru faktycznie realizowanych czynności opiekuńczych w kontekście braku możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Zdaniem Sądu Kolegium w sposób niepełny oceniło zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy, jak również nie uzasadniło przyczyny nieskorzystania z art. 136 § k.p.a. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego 5 grudnia 2023 r. Z jego treści wynika, że opiekę nad niepełnosprawną osobą sprawuje jej córka, która wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki przez wnioskodawczynię. W.P. załączyła do wniosku pisemne oświadczenie o tym, że ojciec jest rozwiedziony (co potwierdza dołączony do wniosku odpis wyroku rozwodowego – wyrok SO w R. I Wydział Cywilny z [...] września 2017 r., sygn. [...] a ona jest jedyną osobą, która sprawuje nad nim opiekę, dlatego nie może podjąć zatrudnienia. Dodatkowo do wniosku o przyznanie świadczenia dołączono oświadczenie W.P o zakresie czynności wykonywanych podczas sprawowanej opieki oraz złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, że wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę i w związku z tym nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r., jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) w celu weryfikacji tych wątpliwości. Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie wywiad taki został przeprowadzony i m. in. na jego podstawie organ I instancji poczynił niezbędne ustalenia. Z prawnego punktu widzenia wywiad środowiskowy stanowi specyficzny, szczególny środek dowodowy, przy pomocy którego ustala się sytuację faktyczną osoby (rodziny) ubiegającej się o przyznanie świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1802/06). Jako instrument postępowania dowodowego z formalnego punktu widzenia, wywiad przeprowadzony na odpowiednim druku jest dokumentem urzędowym w formie protokołu, bowiem przeprowadzony jest przez uprawniony organ, w formie przewidzianej przez u.p.s. (S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław, 2013, s. 790). Jeśli SKO miało wątpliwości czy wnosząca sprzeciw sprawuje opiekę nad ojcem i jaki jest jej zakres, to mogło w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zakres czynności opiekuńczych deklarowany przez wnoszącą sprzeciw w trakcie wywiadu środowiskowego znajdował potwierdzenie w jej własnym, podpisanym przez nią oświadczeniu z 1 grudnia 2023 r. Wbrew stanowisku organu odwoławczego organ I instancji dokonał analizy i ustalił przesłanki pozytywne i negatywne warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że Burmistrz uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Stwierdzić zatem należy, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe, z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto będzie miało na względzie także zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), a w szczególności jej przepis przejściowy, tj. art. 63 tejże ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.