II SA/Bd 376/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Dyrektora R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 134 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2023 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz P. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Inwestor) dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12MW na terenie części działek nr [...] i [...], obręb Ł., gm. Ł. Odwołanie od tej decyzji wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. (dalej określany jako Skarżący), zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z uchybieniem procedury określonej w art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, wyłącznie na prawach strony. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to jest w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Skarżący skonstatował, że wydana decyzja dopuszcza lokalizację inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie zawierając jednocześnie jakichkolwiek ustaleń tego dotyczących. Podnosząc, że stało się tak, bowiem nie dopełniono wspomnianego wcześniej obowiązku uzgodnienia jej projektu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne wynika przy tym, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. W treści odwołania wskazał on, że wbrew procedurze wydawania decyzji w niniejszej sprawie nie dokonano z nim uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Z uzasadnienia odwołania wynika zatem, że gdyby projekt decyzji był poddany wskazanej procedurze, to wówczas Skarżący, na podstawie posiadanych kompetencji, wymógłby zawarcie odpowiednich ustaleń. SKO odwołało się do wyroku NSA w sprawie II OSK 1201/16, z którego wynika, że zarówno w orzecznictwie jak i w nauce prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium Skarżący występuje właśnie jako uczestnik procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 kpa). Skoro bowiem w przywołanej w odwołaniu argumentacji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem procedury uzgodnieniowej określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - w tym przypadku z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B., to wykonuje funkcję organu administracji publicznej i nie jest w tym zakresie uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Kolegium wskazało również, że w okolicznościach sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia wskazanych uzgodnień (dokonanego i tego, na które zwrócono uwagę) dotyczy jednostek organizacyjnych wchodzących w strukturę państwowej osoby prawnej, którą jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Dotyczy ona przy tym sfery wykonywania funkcji organu administracji publicznej. Reasumując, z powyższego wynika że Skarżący posiadał pozycję organu uzgadniającego w okolicznościach sprawy, o czym świadczy podniesiona w odwołaniu argumentacja oraz przywołane regulacje prawne dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wobec tego zachodziła niedopuszczalność podmiotowa odwołania uzasadniająca wydanie niniejszego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji. Skargę na ww. postanowienie złożył Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa skutkujące naruszeniem art. 28 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że będące przedmiotem postępowania działki nr ewid. [...] i [...] obręb Ł., gm. Ł., graniczą z działką nr ewid. [...], która jest własnością Skarbu Państwa i obejmuje grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Na mocy art. 212 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), od dnia wejścia tej ustawy w życie, prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa, wykonują Wody Polskie. Zgodnie z art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo wodne, prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami w imieniu Wód Polskich wykonują regionalne zarządy gospodarki wodnej. Wszystkie wymienione działki znajdują się w regionie wodnym N. Na podstawie § 17 pkt 2 Statutu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2506), region ten stanowi obszar działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Na mocy pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Wód Polskich tę jednostkę organizacyjną PGW WP reprezentuje jej Dyrektor. Z podanych powyżej względów Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B. został od początku włączony przez Burmistrza Ł. w prowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uczestniczył w nim wyłącznie na prawach strony, reprezentując Skarb Państwa. W przedmiotowej sprawie, na żadnym etapie postępowania, Skarżący nie występował jako organ uzgadniający. Przyznano mu natomiast status strony postępowania, o której mowa w art. 28 kpa, a faktycznie - reprezentanta jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład podmiotu ustawowo uprawnionego do wykonywania praw właścicielskich w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, który tutaj ten status faktycznie posiada. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ł. z dnia [...].11.2023 r. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby Skarżącemu na złożenie odwołania od ww. decyzji. Według SKO, brak interesu prawnego Skarżącego uzasadniał zastosowanie wobec złożonego przez niego odwołania przepisu art. 134 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia. Oznacza, że tylko podmiot, którego sfery prawnej dotyczy decyzja administracyjna, ma prawo do złożenia odwołania od tej decyzji. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia odwołania świadczy treść art. 127 kpa - od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podsumowując, tylko strona postępowania, czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo złożyć od niej odwołanie. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 kpa, którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten, kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ, badając, czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes, o którym mowa w art. 28 kpa, powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. W niniejszej sprawie odwołanie dotyczyło decyzji Burmistrza Ł. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie czy Skarżący winien być uznany za stronę postępowania. Wprawdzie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wyroki, w których przyjęto, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, od którego stanowiska zależy treść decyzji (art. 106 kpa), to nie przysługuje mu w tej sprawie uprawnienie strony w rozumieniu art. 28 kpa oraz, że organy współpracujące przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymizowane do wniesienia odwołania od takiej decyzji, ale odniósł treść tez, zawartych w powoływanych wyrokach do stanu rozpoznawanej sprawy bez uwzględnienia jej specyfiki. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Skarżący występował w podwójnej roli. Z jednej strony był bowiem organem współdziałającym, natomiast z drugiej powoływał się na swój własny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, a to mianowicie jako podmiot wykonujący uprawnienia wynikające z własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem, na którym ma być realizowana inwestycja. Nie można zgodzić się z poglądem, że okoliczność, iż organ występuje w takiej podwójnej roli, pozbawia go możliwości udziału w postępowaniu jako strony broniącej swojego indywidualnego interesu prawnego. Podkreślenia wymaga, że jako organ uzgadniający Skarżący może zająć stanowisko w bardzo wąskim zakresie dotyczącym planowanej inwestycji, tj. jedynie w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, i poza tym nie ma możliwości zaprezentowania swego stanowiska z punktu widzenia właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.