II SAB/Wa 131/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Starosty Powiatu C. w przedmiocie rozpoznania wniosku (prezentata [...]) z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. N. z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu C. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2023 r. J.N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Starosty C. m.in. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) o udzielenie informacji publicznej. W opatrzonym prezentatą organu nr [...] wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. J.N. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji umowy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] zawartej pomiędzy Powiatem C. a B. S.A., której przedmiotem jest "[...]", poprzez przekazanie informacji jakie działania w roku 2023 podjął Powiat C. w celu ochrony mienia Powiatu w postaci posadowionego budynku (w tzw. stanie surowym) w związku z rozwiązaniem ww. umowy z wykonawcą inwestycji B. S.A.; a także o przekazanie kopii dokumentów oraz korespondencji mailowej dotyczącej podjętych działań, o których mowa wyżej, tj. mających na celu ochronę mienia Powiatu C.. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ wezwał go do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Organ zakwalifikował bowiem żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną. W dniu [...] sierpnia 2023 r. skarżący udzielił organowi odpowiedzi wskazując, że żadna z żądanych informacji nie stanowi informacji przetworzonej. Niezależnie od powyższego, skarżący wyjaśnił, że ujawnienie informacji publicznych dotyczących zamówienia publicznego stanowi istotną wartość dla interesu publicznego, tj. społeczności Powiatu C.; spodziewany zysk dla interesu społecznego wynikający z przygotowania (przetworzenia) informacji będzie większy niż nakład pracy poniesiony przez dysponenta informacji w celu przygotowania informacji do udostępnienia; a także, że uzyskanie wnioskowanych informacji stwarza realną możliwość wykorzystania tych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2023 r. organ wyraził stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, ponieważ w latach 2019-2022 wnioskodawca świadczył obsługę prawną Starostwa Powiatowego w C. i powiatowych jednostek organizacyjnych. W ramach świadczonej usługi Kancelaria Prawna wnioskodawcy opiniowała m.in. dokumenty związane z przedmiotem wniosku. W związku z czym, zdaniem organu, wnioskodawca faktycznie nie występuje o informację publiczną tylko o informację we własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może natomiast stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem organu, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego w jego ocenie wynika, że żądana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że skarżący jako radca prawny świadczył obsługę prawną Powiatu C., w tym Starostwa Powiatowego w C. i powiatowych jednostek organizacyjnych w latach 2019 - 2022. Obsługa prawna obejmowała m.in. procedurę przetargową w celu wyłonienia wykonawcy i procedurę zawarcia umowy [...] z wykonawcą B. SA. W dokumentacji, o której udostępnienie wnosi skarżący znajdują się stanowiska i opinie wydawane przez osoby działające w imieniu [...] J.N., a dokumenty, w tym umowy, były opiniowane pod względem formalno-prawnym przez osoby działające w imieniu [...] J.N.. Zdaniem organu, informacje będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawcy, a nie troski o sprawy publiczne, co powoduje, że takiej informacji nie można uznać za informację publiczną. Ponadto, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym skarżący świadczył pomoc prawną oraz w zakresie związanym z przedmiotem świadczonej pomocy prawnej ma na celu próbę obejścia przepisów o tajemnicy zawodowej radcy prawnego, który to cel nie jest celem publicznym. W konsekwencji organ stwierdził, że sprawa nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta Powiatu C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p. Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) dotyczył działań podjętych przez powiat w związku z rozwiązaniem umowy zawartej pomiędzy Powiatem C. a B. S.A., której przedmiotem była budowa centrum administracyjnego w C., w szczególności w celu zabezpieczenia mienia jednostki samorządu terytorialnego. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem, po pierwsze sposobu wykorzystywania majątku publicznego, a po drugie sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w piśmie z dnia [...] września 2023 r., skierowanym do wnioskodawcy, zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca sposobu realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych oraz gospodarowania majątkiem publicznym stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany wynikiem danej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Starosty Powiatu C. w dniu [...] sierpnia 2023 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. (nadanym w dniu [...] sierpnia 2023 r.), wzywając do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Jednak pomimo udzielenia przez skarżącego odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2023 r.) organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Organ stwierdził natomiast w piśmie z dnia [...] września 2023 r., że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Starosta Powiatu C. pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w terminie 8 dni odpowiedzi na ten wniosek, wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.