II SAB/Wa 132/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Starosty Powiatu C. w przedmiocie rozpoznania wniosku (prezentata [...]) z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu C. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. N. z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu C. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2023 r. J.N. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Starosty C. m.in. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) o udzielenie informacji publicznej. W opatrzonym prezentatą organu nr [...] wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. J.N. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizacji umowy z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] zawartej pomiędzy Powiatem C. a B. S.A., której przedmiotem jest "[...]", poprzez przekazanie kopii wszelkich dokumentów oraz korespondencji mailowej przekazanych przez Powiat C. do B. S.A. oraz odebranych przez Powiat C. od B. S.A. po rozwiązaniu ww. umowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ wezwał go do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Organ zakwalifikował bowiem żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną. W dniu [...] sierpnia 2023 r. skarżący udzielił organowi odpowiedzi wskazując, że żadna z żądanych informacji nie stanowi informacji przetworzonej. Niezależnie od powyższego, skarżący wyjaśnił, że ujawnienie informacji publicznych dotyczących zamówienia publicznego stanowi istotną wartość dla interesu publicznego, tj. społeczności Powiatu C.; spodziewany zysk dla interesu społecznego wynikający z przygotowania (przetworzenia) informacji będzie większy niż nakład pracy poniesiony przez dysponenta informacji w celu przygotowania informacji do udostępnienia; a także, że uzyskanie wnioskowanych informacji stwarza realną możliwość wykorzystania tych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] września 2023 r. organ wyraził stanowisko, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, ponieważ w latach 2019-2022 wnioskodawca świadczył obsługę prawną Starostwa Powiatowego w C. i powiatowych jednostek organizacyjnych. W ramach świadczonej usługi Kancelaria Prawna wnioskodawcy opiniowała m.in. dokumenty związane z przedmiotem wniosku. W związku z czym, zdaniem organu, wnioskodawca faktycznie nie występuje o informację publiczną tylko o informację we własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może natomiast stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem organu, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego w jego ocenie wynika, że żądana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacja stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podniósł, że skarżący jako radca prawny świadczył obsługę prawną Powiatu C., w tym Starostwa Powiatowego w C. i powiatowych jednostek organizacyjnych w latach 2019 - 2022. Obsługa prawna obejmowała m.in. procedurę przetargową w celu wyłonienia wykonawcy i procedurę zawarcia umowy [...] z wykonawcą B. SA. W dokumentacji, o której udostępnienie wnosi skarżący znajdują się stanowiska i opinie wydawane przez osoby działające w imieniu [...] J.N., a dokumenty, w tym umowy, były opiniowane pod względem formalno-prawnym przez osoby działające w imieniu [...] J.N.. Zdaniem organu, informacje będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawcy, a nie troski o sprawy publiczne, co powoduje, że takiej informacji nie można uznać za informację publiczną. Ponadto, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym skarżący świadczył pomoc prawną oraz w zakresie związanym z przedmiotem świadczonej pomocy prawnej ma na celu próbę obejścia przepisów o tajemnicy zawodowej radcy prawnego, który to cel nie jest celem publicznym. W konsekwencji organ stwierdził, że sprawa nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta Powiatu C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p. Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) dotyczył dokumentacji dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy Powiatem C. a B. S.A., której przedmiotem była budowa centrum administracyjnego w C.. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem, po pierwsze sposobu wykorzystywania majątku publicznego, a po drugie sposobu funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym realizacji zadań publicznych. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w piśmie z dnia [...] września 2023 r., skierowanym do wnioskodawcy, zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca sposobu realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań publicznych oraz gospodarowania majątkiem publicznym stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany wynikiem danej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Starosty Powiatu C. w dniu [...] sierpnia 2023 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. (nadanym w dniu [...] sierpnia 2023 r.), wzywając do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Jednak pomimo udzielenia przez skarżącego odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. (które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2023 r.) organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Organ stwierdził natomiast w piśmie z dnia [...] września 2023 r., że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Starosta Powiatu C. pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. (prezentata [...]) w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w terminie 8 dni odpowiedzi na ten wniosek, wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.