II SA/Gl 412/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 2024 r. nr 010070/680/6298008/2023 w przedmiocie świadczenia "Dobry Start" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 9 października 2023r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 9 października 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), w postępowaniu nr [...] (znak: [...]), działając na podstawie § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r., poz. 1092 – dalej: rozporządzenie), orzekając wobec J. Z. (dalej: strona, skarżący), uchyliło prawo do świadczenia "Dobry Start" przyznane na dziecko K. Z. w informacji z dnia 7 sierpnia 2023 r. w kwocie 300 zł. Uznano jednocześnie, że wypłacone dotąd świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane. W decyzji wskazano, że na mocy rozstrzygnięcia sądowego miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki. Zatem wypłacone świadczenie stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia. Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgadzała się z rozstrzygnięciem. Podano m. in., że w wyniku mediacji pozasądowej ustalono miejsce zamieszkania dziecka przy ojcu. Od 1 czerwca 2023 r. syn faktycznie z nim przebywał. W dniu 6 lutego 2024 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej - k.p.a.), rozpatrując sprawę jw., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z rozstrzygnięciem sądowym dziecko miało miejsce zamieszkania przy matce. Należy zatem przyjąć, że to ona sprawowała faktyczną opiekę. W świetle z §28 ust. 1 rozporządzenia świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na decyzję Prezesa ZUS. Wniesiono o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że skarżący spełnia kryteria dla otrzymania świadczenia; b) art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, poprzez: I. nieuwzględnienie faktu, że syn skarżącego z nim zamieszkiwał; II. nieuwzględnienie porozumienia pomiędzy rodzicami dziecka w przedmiocie ustalenia miejsca jego zamieszkania; co skutkowało uznaniem, że Skarżący nie spełnia kryteriów dla otrzymania świadczenia jw. w rozumieniu przepisów. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu uprawnienia do pobierania świadczenia "Dobry Start", pomimo spełnienia przez niego przesłanek do jego otrzymania; b. § 28 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu uprawnienia do pobierania świadczenia "Dobry Start", pomimo sprawowania przez niego faktycznej opieki nad dzieckiem; c. § 28 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, pomimo złożenia wniosku o przyznanie świadczenia "Dobry Start" przez oboje z rodziców; d. § 28 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pomimo złożenia wniosku o przyznanie świadczenia "Dobry Start" przez oboje z rodziców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie "Dobry Start", jest obowiązana do jego zwrotu. W sprawach odmowy przyznania świadczenia, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Organy skupiły się wyłącznie na treści rozstrzygnięcia sądu powszechnego oraz na ustaleniu, czy skarżącemu przysługiwało ww. prawo, pomijając całkowicie podstawowy cel ww. rozporządzenia. Jest nim zapewnienie przez państwo realnej pomocy w edukacji dziecka, tj. wsparcie rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego (zob. § 1 uchwały Nr 80 Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start"; M. P. z 2018 r. poz. 514). W ocenie Sądu przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności § 29 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów niedających się pogodzić z ratio legis regulacji prawnej. W szczególności, skoro świadczenie to jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy świadczenie zostało spożytkowane w taki właśnie sposób. Trzeba bowiem pamiętać, że świadczenie "Dobry Start" służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia i które powinien spożytkować na potrzeby dziecka. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji okazały się zatem wadliwe. Zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał organu do niejako automatycznego uznania świadczenia jw. za nienależnie pobrane, z pominięciem oceny czy środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez prawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń. Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia na pokrycie wydatków związanych z potrzebami dziecka uzasadnione stałoby się ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Idąc tokiem rozumowania organu w tej sytuacji także matce nie przysługiwałoby ww. świadczenie, skoro dziecko faktycznie miało wtedy mieszkać z ojcem. Prezes ZUS bowiem pisze o przesłance "faktycznej opieki" nad dzieckiem. Tym samym dziecko w ogóle nie stałoby się beneficjentem ww. formy wsparcia. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.