VII SA/Wa 602/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Protokolant st. sekr. sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Starosty T. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości oraz nałożenia obowiązku jej wydania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Skarbowi Państwa - Staroście T. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Uzasadnienie. Pismem datowanym na 5 marca 2024 r. Skarb Państwa - Starosta T. wniósł do tut. Sądu skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego z [...] listopada 2023r., znak [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Ww. orzeczeniem Komisja, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5, art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 48a ust. 12 oraz art. 48b ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 544) orzekła: "1) o przeniesieniu na rzecz Parafii Prawosławnej [...] w P. prawa własności nieruchomości położonej w T., ul. [...] nr [...] - działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] 0,3079 ha, celem zaspokojenia roszczeń wnioskodawcy dochodzonych w niniejszym postępowaniu regulacyjnym; 2) o obowiązku wydania Parafii Prawosławnej [...] w P. w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego orzeczenia nieruchomości określonej w punkcie 1 powyżej, tj. nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] nr [...] - działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3079 ha". Komisja stwierdziła ponadto, że orzeczenie wyczerpuje w całości roszczenie Parafii Prawosławnej [...] w P. zgłoszone w postępowaniu o sygnaturze [...]. Zdaniem skarżącego, orzeczenie naruszało art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 544) polegające "na niedopuszczalnym zgodnie z powołanym przepisem przeniesieniu na rzecz wnioskodawcy prawa własności nieruchomości poł. w T., działka ew. [...], obręb [...] o pow. 0,3079". Jak wyjaśnił skarżący, Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (dalej: "Komisja") błędnie orzekła o przeniesieniu na rzecz Parafii Prawosławnej [...] w P. prawa własności opisanej ww. nieruchomości, gdyż art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy przewiduje przywrócenie własności nieruchomości, o której mowa wart. 47 ust. 1.ww. ustawy. Podstawą prawną zgłoszonego wniosku sprawie był art. 47 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Komisja ustaliła, że w 1909 r. właścicielem działek objętych postępowaniem regulacyjnym było [...] Kuratorium w T., a Skarb Państwa przejął ww. nieruchomości bez podstawy prawnej. W takim jednak wypadku możliwe jedynie było przywrócenie własności nieruchomości, a nie przeniesienie własności, o którym mowa jest w art. 48 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Przeniesienie dotyczy "nieruchomości zamiennej, gdy przywrócenie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody". Zdaniem skarżącego normatywna podstawa rozstrzygnięcia sprawy musi odpowiadać treści przepisu i nie chodziło o różnice semantyczne, lecz dalej idące skutki, bowiem orzeczenie Komisji jest m.in. podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Skarżący wskazywał też - w odniesieniu do ustalonego przez Komisję następstwa prawnego Parafii Prawosławnej [...] w P. - na błąd w ustaleniach faktycznych Komisji, a mianowicie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (s. 5) stwierdzono, że "Ponadto należy wskazać, że następstwo prawne wnioskodawcy w miejsce [...] Kuratorium w T. zostało udokumentowane i tym samym potwierdzone m.in. w zapisie prowadzonym w katastrze nieruchomości, który wskazywał wnioskodawcę (tj. Parafię Prawosławną), jako władającego nieruchomością (wypis z rejestru gruntów według stanu z 1986 r.)". W istocie zarówno [...] Kuratorium w T. jak też Parafia Prawosławna nigdy nie były wymienione, jako właściciel lub władający w rejestrze gruntów. Skarżący negatywnie ocenił też rozstrzygnięcie Komisji w zakresie obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej nr ewid. 229 w terminie 30 dni od wydania orzeczenia, podnosząc faktyczną niewykonalność takiego obowiązku.. W obszernej odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z § 2 cyt. przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4 pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b. opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Orzeczenia Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, wydawane na podstawie ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 544) nie są enumeratywnie wymienionymi w art. 3 § 1 p.p.s.a. decyzjami, ani postanowieniami, ani innymi aktami władzy publicznej, podlegającymi kognicji sądu administracyjnego, zaś sama Komisja nie jest organem administracji ani rządowej, ani samorządowej w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a., ani też innym organem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej (samorządowej) na zasadzie art. 1 pkt. 2 k.p.a. Tym samym, orzeczenie Komisji nie ma cech decyzji administracyjnej, pochodzącej od organu władzy publicznej i nie jest na nie dopuszczalna skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnić należy, że w ustawie z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 265) ustawodawca nie utworzył Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej, mającej uprawnienia do wydawania decyzji w celu ostatecznego uregulowania spraw majątkowych między Państwem a Polskim Autokefalicznym Kościołem Prawosławnym w trybie i na zasadach określonych w powołanej wyżej ustawie z 4 lipca 1991 r. Komisje takie wyłącznie powołał (art. 38a ust. 1 ustawy) do spraw normowanych w: 1) art. 24-26 ustawy z 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Reformowanego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 483); 2) art. 37 ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1712 oraz z 2022 r., poz. 1700); 3) art. 40-42 ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r., poz. 169 oraz z 2022 r., poz. 1700) i 4) art. 35 ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2616). Tym samym, zgodnie z art. 47 ust. 2 ww. ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, decyzję w sprawach regulacyjnych wydawać może wyłącznie minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych (art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 25 i art. 30 pkt 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz. U. z 2022 r., poz. 2512, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 1999 r. Uprawnienia takiego nie ma natomiast Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, której działanie zostało wyznaczone w art. 48a cyt. ustawy i której postępowanie zakończone zostaje wydane albo ugodą zawartą w postępowaniu regulacyjnym, albo orzeczeniem, od którego nie przysługuje odwołanie. Wskazać należy, że Komisja, rozpatrując wnioski, związana jest (art. 48a ust. 6 ustawy) art. 48 ust. 2 i art. 50 ww. ustawy, ale już nie art. art. 47 ust. 2, stanowiącym o wydawaniu decyzji przez właściwego ministra. Ustawodawca zaniechał ponadto określenia treści takiego orzeczenia Komisji w sposób zbliżony do art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wymagając jedynie, aby orzeczenie uwzględniające wniosek określało stan prawny nieruchomości, związane z tym stanem obowiązki uczestników postępowania, a w szczególności obowiązek wydania nieruchomości w wyznaczonym terminie, jeżeli nie znajduje się ona we władaniu wnioskodawcy i w razie przyznania odszkodowania - obowiązek i termin zapłaty należnej z tego tytułu kwoty. W rzeczywistości więc stan prawny niniejszej sprawy zbliżony jest do stanu sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie (przed reformą), zakończonej postanowieniem z 26 września 1991 r., sygn. akt I SA 768/91 (CBOSA), w którym Sąd Naczelny odrzucił skargę Komisji Majątkowej, działająca na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) uznając, że Komisja ta nie jest organem administracji państwowej (ani samorządowej) w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. ani innym organem powołanym z mocy prawa do załatwienia spraw ze sfery administracji państwowej (samorządowej) na zasadzie art. 1 § 2 k.p.a., a orzeczenie Komisji Majątkowej nie ma cech decyzji administracyjnej i nie jest na nie dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA brał pod uwagę uregulowania ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 62 – 64 tej ustawy), które są tożsame z przepisami dotyczącymi postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, zawartymi w mającej zastosowanie w sprawie niniejszej ustawie z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając pogląd prawny, wyrażony w ww. postanowieniu NSA, wyjaśnia, że doczekał się on aprobującego stanowiska także w doktrynie. Wł. Bendza, w komentarzu do art. 48a ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego ("Regulacja kościelnych spraw majątkowych na przykładzie Kościoła prawosławnego w Polsce", Oficyna 2009) odwołując się do ww. postanowienia NSA stwierdził, że brak jest możliwości przypisania orzeczeniom komisji cech decyzji administracyjnej. "W literaturze poświęconej prawu i procesowi administracyjnemu możemy zaobserwować wiele definicji decyzji administracyjnej. Można ją określić, jako władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego, które określa sytuację prawną konkretnego adresata w konkretnej sprawie. Trzeba zauważyć, iż orzecznictwo wykształciło trafny pogląd, iż o tym, czy dany akt można zakwalifikować, jako decyzję administracyjną, decyduje nie jego nazwa, lecz jednocześnie charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą prawną jego wydania. Można przyjąć zatem, iż akt administracyjny powinien spełniać m.in. następujące przesłanki, a mianowicie być jednostronną czynnością z zakresu prawa administracyjnego podjętą przez organ administracji publicznej. (...). Stwierdzić należy, że (...) nie można zakwalifikować orzeczenia komisji, jako decyzji administracyjnej. Przede wszystkim, komisja nie jest organem administracji państwowej, nie można też powiedzieć, iż toczące się przed nią postępowanie toczy się na warunkach opisanych w art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Co więcej, wydawane przez nią orzeczenia nie znajdują oparcia w przepisach administracyjnoprawnych, dotyczą bowiem problematyki cywilistycznej z zakresu prawa własności nieruchomości. Następstwem przyjęcia założenia, iż orzeczenie regulacyjne nie jest decyzją administracyjną, jest konstatacja, że nie znajduje w stosunku do niego zastosowania zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a., jak również, iż nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, o czym wspomina art. 16 § 2 k.p.a. Tym samym zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych wyrażona w tymże artykule, stanowiąca naturalne rozwinięcie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz art. 77 Konstytucji RP, nie znajduje zastosowania wobec orzeczeń komisji". Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.