I SA/Gl 471/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Anna Rotter, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 3 stycznia 2020 r. nr XXIII/338/20 w przedmiocie zwolnienia w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Bytomiu w dniu 3 stycznia 2020 r. podjęła Uchwałę nr XXIII/338/20 w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym. Uchwała została podjęta na podstawie art. 6k ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. - dalej zwana: u.c.p.g.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 16 stycznia 2020 r. pod poz. 663, a weszła w życie z dniem 1 marca 2020 r. Na powyższą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Prokurator Rejonowy w B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenia prawa, tj.: art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 4a u.c.p.g., poprzez: a) nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie kosztów odbioru i zagospodarowania bioodpadów wartości, a to: - ilości bioodpadów 1774 Mg, - kosztu zagospodarowania bioodpadów 890 zł, - kosztów rocznych 1.578.860 zł, - liczby mieszkańców 141.000 w sytuacji, gdy: - z załącznika nr 2 opisu przedmiotu zamówienia Tabeli nr 1 wynika, że odpady ulegające biodegradacji o kodzie 20 02 01 zostały dwukrotnie wymienione w poz. 13 oraz 21 z różnymi wartościami i nie wskazano ilości odpadów kuchennych ulegających biodegradacji, - Rada Miejska w Bytomiu nie wskazała na podstawie jakich dokumentów wyliczyła koszt zagospodarowania bioodpadów w wysokości 890 zł, ani w jakim okresie ponosiła w/w koszt, - Rada Miejska w Bytomiu nie wskazała na podstawie jakich dokumentów wyliczyła roczny koszt w wysokości 1.578.860 zł, ani też do czego odnosi się wskazana wartość, - Rada Miejska w Bytomiu nie wykazała na jakiej podstawie ustaliła liczbę mieszkańców 141.000, b) nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej i zaniechanie wskazania w uchwale metody wyliczenia wysokości zwolnienia będącej konsekwencją przyjęcia, iż koszt gospodarowania bioodpadami na terenie Gminy Bytom wynosił 1 zł na mieszkańca w sposób analogiczny do obowiązującej na terenie Gminy Bytom metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców i ustalonej stawki opłaty, c) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uregulowanie w § 2 uchwały, iż częściowe zwolnienie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, o których mowa w § 1, w wysokości 1 zł nastąpiło od stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny od mieszkańca, podczas gdy upoważnienie dla rady gminy zawarte w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. obejmuje zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie zwolnienie z części stawki tej opłaty, d) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i nałożenie w § 3 ust. 1 uchwały obowiązku zgłoszenia przez adresatów uchwały faktu posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m u.c.p.g., podczas gdy ustawowe upoważnienie nie zawiera uprawnienia do nałożenia przez organ powyższego obowiązku, e) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uregulowanie w § 3 ust. 2 uchwały, iż warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1, jest złożenie przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości w której zadeklarowali kompostowanie w kompostowniku przydomowym, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje uprawnienia Radzie do ustanawiania warunków skorzystania ze zwolnienia, zaś kwestia składania deklaracji uregulowana została w materii ustawowej, a to w art. 6m ust. 1i11 u.c.p.g., f) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uregulowanie w § 4 uchwały terminu początkowego przysługiwania zwolnienia, podczas gdy ustawowe upoważnienie nie daje uprawnienia Radzie do określenia od kiedy zwolnienie z części opłaty przysługuje adresatom uchwały, g) przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uregulowanie w § 5 uchwały sytuacji, w których zwalnia się właściciela nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady, podczas gdy ustawowe upoważnienie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie daje uprawnienia Radzie do uregulowania powyższej sytuacji, a nadto stanowi powtórzenie regulacji zawartej w uchwale Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 listopada 2019 roku nr XXI/279/19 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia w brzmieniu nadanym uchwałą nowelizującą z dnia 27 stycznia 2020 roku nr XXIV/349/20, obowiązującą od dnia 14 lutego 2020 roku, a podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumenty mające popierać podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ Gminy pełnomocnik wniósł o jej oddalenie. Prezentując zawarte tam stanowisko podniósł, że Gmina nie posiada oddzielnej umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów oraz nie posiada gminnego przedsiębiorstwa lub jednostki gminnej, która wykonywałaby te obowiązki. W 2020 r. posiadała natomiast umowę na odbiór odpadów płatną ryczałtem (bez względu na rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów), a koszt został oszacowany na podstawie informacji przekazanych przez Wykonawcę usługi wybranego w drodze postępowania przetargowego. Ponieważ w/w umowa nie zawiera oddzielnych kosztów odbioru i zagospodarowania usługi, do wyliczenia cen jednostkowych należało przyjąć koszt tony odbioru i zagospodarowania odpadów biodegradowalnych, który został określony w kalkulacji na podstawie informacji powziętej od Wykonawcy usługi (890zł/Mg). Koszty te należało przeliczyć na 1 mieszkańca, gdyż bez względu na fakt posiadania lub nieposiadania przez mieszkańca kompostownika, wykonawca musi przebyć tę samą trasę w celu odebrania odpadów od pozostałych mieszkańców ulicy, czy dzielnicy miasta. Wobec tego przyjęto średnią stawkę wytwarzanych bioodpadów przez mieszkańców w przeliczeniu na 1 osobę. Przyjęto koszt odbioru odpadów biodegradowalnych za 1 Mg z umowy na odbiór odpadów, a następnie wyliczono stawkę jednostkową dla jednej osoby. Ilość mieszkańców wynika natomiast z ewidencji informatycznej Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego w Bytomiu prowadzonej na podstawie Instrukcji w sprawie zasad wymiaru, przypisów i odpisów, ewidencji księgowej, kontroli gromadzenia, windykacji oraz poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu Miasta Bytomia. Dalej organ wyjaśnił, że podczas badania Uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową i przez nadzór prawny Wojewody nie wniesiono w tym zakresie uwag. Nie ma więc racji Prokurator podnosząc, że Rada nienależycie wypełniła delegację ustawową i zaniechała wskazania metody wyliczenia wysokości zwolnienia z części opłaty za posiadanie kompostownika. Otóż szczegółowy sposób wyliczenia w/w kwoty został zamieszczony w § 2 Uchwały. Unormowano tam zwolnienie z części stawki opłaty, przy czym taka postać zwolnienia stanowi ostatecznie zwolnienie w części z opłaty. Co istotne, zakres delegacji ustawowej i nałożenie obowiązku zgłoszenia przez adresatów uchwały faktu posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie został przekroczony, ponieważ ustawodawca nie wskazał w u.c.p.g. wytycznych, jakie powinna spełniać uchwała. W art. 6k ust. 4b ustawy wskazane zostało natomiast, że jeżeli właściciel nieruchomości, który złożył informację w deklaracji o kompostowaniu, nie posiada kompostownika przydomowego lub nie kompostuje bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (lub uniemożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta lub upoważnionej przez niego osobie dokonanie oględzin nieruchomości w celu weryfikacji zgodności informacji ze stanem faktycznym), to wójt, burmistrz lub prezydent miasta stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do zwolnienia, o którym mowa w ust. 4a. Wobec tego właściciel nieruchomości może skorzystać ze zwolnienia z części opłaty składając oświadczenie o posiadaniu kompostownika. W kwestii przekroczenia delegacji ustawowej dot. uregulowania zawartego w § 3 ust. 2 zaskarżonej Uchwały organ powołał art. 6m ust. 1b pkt 7 u.c.p.g. podnosząc, że nie przekroczono delegacji ustawowej, ponieważ Gmina w ten sposób pozyskuje informacje o posiadaniu przez właściciela kompostownika i kompostowaniu w nim bioodpadów i na podstawie tej informacji może udzielić zwolnienia z części opłaty za odbiór odpadów. Ustawa nie zezwala na udzielenie zwolnienia z części opłaty wszystkim mieszkańcom, a jedynie tym, którzy zgłoszą posiadanie kompostownika, co w przypadku Gminy Bytom jest określane w deklaracji. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 sierpnia 2020r. I SA/Go 250/20 oraz WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2021 r. I SA/Gd 182/20. W piśmie procesowym z 18 lipca 2023 r. Prokurator zmodyfikował zarzut określony w pkt "e" skargi podnosząc, że jego intencją było wykazanie, iż kwestia składania deklaracji uregulowana została w art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Określając ramy prawne sprawy przywołać trzeba przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.c.p.g., zgodnie z którymi rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Stosownie do art. 6m ust. 1b pkt 7 u.c.p.g. właściciele nieruchomości są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta tzw. deklarację śmieciową i - o ile określa to wzór deklaracji - podać informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Na podstawie art. 6k ust. 4a i 4b u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednakże w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości, który złożył informację, o której mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7: 1) nie posiada kompostownika przydomowego lub 2) nie kompostuje bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, lub 3) uniemożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, lub upoważnionej przez niego osobie dokonanie oględzin nieruchomości, w celu weryfikacji zgodności informacji, o której mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, ze stanem faktycznym - wójt, burmistrz lub prezydent miasta stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do zwolnienia, o którym mowa w ust. 4a. Utrata prawa do zwolnienia, o którym mowa w ust. 4a, następuje od pierwszego dnia miesiąca, w którym stwierdzono wystąpienie co najmniej jednej z przesłanek, o których mowa w pkt 1-3. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Może to być iloczyn stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy i liczby, ilości lub powierzchni wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy lub – w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Na podstawie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. rada gminy ma też możliwość podjęcia uchwały o zwolnieniu w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, przy czym zwolnienie to powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Regulacja art. 6k ust. 4a ustawy wskazuje, że zwolnienie tam określone – o ile rada gminy podejmie stosowną uchwałę – ma charakter obligatoryjny, przy czym w razie stwierdzenia, że właściciel nieruchomości: nie posiada kompostownika przydomowego lub nie kompostuje bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, lub uniemożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, lub upoważnionej przez niego osobie dokonanie oględzin nieruchomości, w celu weryfikacji zgodności informacji, o której mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7, ze stanem faktycznym - wójt, burmistrz lub prezydent miasta stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do zwolnienia, o którym mowa w ust. 4a. Rozwiązania ustawowe przedstawione wyżej pozwalają organowi gminy na elastyczne podejście do wyboru metody określenia opłaty i dostosowania jej do miejscowych warunków i potrzeb lokalnej społeczności. Pozwala też na samodzielność gminy i możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli kompostują oni bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie określa warunków wstępnych ani zasadniczych do skorzystania ze zwolnienia z opłat w nim określonych. Prawo do zwolnienia uzależnione jest w istocie od obowiązywania stosownej uchwały rady gminy oraz wypełnienia warunków ustawowych, takich jak posiadanie statusu właściciela nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz kompostowania bioodpadów stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym. Ustawa określa natomiast w art. 4k ust. 4b warunki utraty prawa do zwolnienia. Powyższe prowadzi do wniosku, że warunki określone w § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice delegacji ustawowej wyznaczone treścią art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Uzależniają bowiem prawo do częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, w której zadeklarowali kompostowanie w kompostowniku przydomowym. Obligują przy tym właścicieli nieruchomości do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy zawierającej oświadczenie, że posiadają kompostownik przydomowy i kompostują w nim bioodpady stanowiące odpady komunalne. Sąd nie kwestionuje prawa rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie wzoru tzw. deklaracji śmieciowej (zob. art. 6m ust. 1b u.c.p.g.), jednak uzależnianie zwolnienia określonego w art. 4k ust. 4a ustawy od faktu złożenia tej deklaracji i zamieszczenia w niej odpowiednich treści - nie mieści się w zakresie tej normy prawnej i delegacji w niej zawartej. Poza te ramy wykracza także treść § 5 zaskarżonej uchwały, mocą którego zwalnia się w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady właściciela nieruchomości, który prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lipca 2021 r., sygn. III FSK 3685/21, który Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, że przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Posiłkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na rozwiązanie przyjęte w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., w których to przepisach przewidziano określenie stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo w jednej stawce od gospodarstwa domowego, bez możliwości jej różnicowania w oparciu o inne kryteria. Ponieważ art. 6k ust. 4a ustawy odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak "od mieszkańca" (§ 2 uchwały) - i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia. W tym stanie rzeczy, stawianie warunków unormowanych w § 3 zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji także w § 4, bądź określanie innych zwolnień, niż wynikające z delegacji zwartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. (§ 5 uchwały), czy też tworzenie pozaustawowego zakresu zwolnienia (§ 2 uchwały) - narusza tę normę prawną w stopniu rażącym, co zarzuty skargi czyni zasadnymi. Za trafny uznał Sąd także zarzut nieprzedstawienia metody ustalenia wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mianowicie art. 6k ust. 4a ustawy wymaga, aby zwolnienie to ustalić proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Wyliczeń w tym zakresie organ jednak nie zaoferował. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż bez znaczenia dla oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu pozostaje kwestia, że zakwestionowana uchwała nie została podważona przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Wojewodę. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.