II OZ 150/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F.K., B.P. i W.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 905/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F.K., B.P. i W.S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr 212/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r., II SA/Łd 905/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany: WSA) w Łodzi, po rozpoznaniu wniosku F.K., B.P. i W.S. (skarżący) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2023 r., nr 212/2023, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia sąd wojewódzki podał, że skarżący wnieśli o "wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty T. z 11 lipca 2023 r., nr 11/2023". Decyzją tą udzielono zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta T. – zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulic [...] i [...] w T. obejmującej działki: obręb [...] m. T. - działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb [...] m. T.. - działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...]; obręb [...] m. T. - działka o nr ewid [...]. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na specyfikę uregulowań zawartych w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2023, poz. 162 ze zm., specustawa), która stanowiła podstawę ww. decyzji i stwierdził, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem tegoż sądu, niewątpliwie w wyniku wykonania tej decyzji dojdzie do władczej ingerencji w zakres przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości. Okoliczność ta nie przesądza jednak o zasadności wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tym zakresie podkreślił, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego. W szczególnych przypadkach przewidzianych ustawami może dojść do ograniczenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, w okolicznościach niniejszej sprawy w oparciu o art. 12 ust. 4a specustawy. Wobec argumentacji wniosku skarżących, że na skutek wykonania decyzji realizacja inwestycji doprowadzi do całkowitego wyłączenia możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z pasa gruntu przynależącego do wymienionych działek, sąd wojewódzki uznał, że w takiej sytuacji skarżącym przysługiwać będzie roszczenie o nabycie przez właściwego zarządcę drogi tej części nieruchomości na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy. Argumentował dalej, że oczywistym jest, iż inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona skarżąca winna wykazać, że są to okoliczności przekraczające następstwa, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Zauważył, że skarżący wskazują na szereg błędów popełnionych przez organ, w tym w szczególności na błędy projektu, jednak - w ocenie sądu a quo – podejrzenie strony co do wadliwości decyzji nie może być oceniane na etapie postępowania wpadkowego, a jedynie przy ocenie merytorycznej samej decyzji. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej - podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wstrzymania przez organ wykonania decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także doprowadzi do znacznej szkody w majątku skarżących; 2. art. 80, art. 77, art. 107 § 3 i art. 86 w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w zażaleniu wskazano na publikator: Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168, K.p.a.) poprzez niedostatecznie wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak wszechstronnej i właściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wadliwego ustalenia, iż władcza ingerencja w zakres przysługującego skarżącym prawa własności nie stanowi okoliczności przesądzającej o wstrzymaniu wykonania decyzji, podczas gdy władcza ingerencja w prawo własności skarżących niewątpliwie doprowadzi do spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 Ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może - na wniosek skarżącego - wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 Ppsa. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Podkreślenia wymaga, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w zażaleniu sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji. W tym szczególnym charakterze decyzji zawiera się również to, że wynikające z niej ograniczenia praw muszą zostać zrekompensowane odszkodowaniem. Rację ma więc sąd pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Skarżący natomiast na żadną taką wyjątkową sytuację nie wskazali. Z wniosku i zażalenia skarżących wynika, że wystąpienia przesłanek warunkujących udzielenie ochrony tymczasowej upatrują w ingerencji w przysługujące im prawo własności, obawie obniżenia wartości nieruchomości, wyłączenia możliwości korzystania w sposób dotychczasowy z pasa gruntu czy wreszcie hałasie i zanieczyszczeniach związanych z realizacją inwestycji. Tymczasem okoliczności te nie są niczym nadzwyczajnym w przypadku budowy drogi publicznej. Chociaż dolegliwe, są zwykłymi następstwami wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które mogą wiązać się także m. in. z ingerencją w prawo własności za odszkodowaniem. Co istotne, w art. 61 § 3 Ppsa nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. W cyt. przepisie mowa wszak o "znacznej szkodzie". To wszystko powoduje, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem, a więc wstrzymania zamierzonej inwestycji drogowej z uwagi na prawdopodobne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To zaś oznacza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy postanowienie sądu pierwszej instancji o odmowie zastosowania ochrony tymczasowej należało uznać za zgodne z prawem, a wniesione na to postanowienie zażalenie za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 80, art. 77, art. 107 § 3 i art. 86 w związku z art. 7 K.p.a. stwierdzić trzeba, że jest on wadliwy, bowiem przepisy tegoż Kodeksu nie mogły być stosowane przez ten sąd przy wydaniu kontrolowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Pełnomocnikowi umyka, że przepisów K.p.a. nie stosuje sąd administracyjny. Sąd wojewódzki nie mógł więc żadnych przepisów K.p.a. naruszyć, zatem w tym zakresie wskazane podstawy wniesionego zażalenia należy uznać za oczywiście nieusprawiedliwione. Podstawy wniesionego zażalenia powinny bowiem odnosić się do postępowania sądowego, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Nadto wskazanie w zażaleniu na publikator tekstu K.p.a. z daty uchwalenia tegoż Kodeksu prowadzi do konstatacji, że pełnomocnik powołuje się na przepisy tegoż aktu, z których wynika m.in. obowiązek organów czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 7), kwestii odmowy zeznań w charakterze świadka (art. 77 § 1), zlecenia postępowania dowodowego lub jego części członkowie organu kolegialnego (art. 86), kierowania rozprawą (art. 86), w jednym przypadku powołano się na jednostkę redakcyjną Kodeksu, której we wskazanym publikatorze cyt. ustawy brak (art. 107 § 3). Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Co się tyczy wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, to - niezależnie od okoliczności braku uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia - w postępowaniu zażaleniowym nie mają zastosowania przepisy o zwrocie kosztów postępowania (art. 209 Ppsa). Formułowanie zatem przez fachowego pełnomocnika wniosku o zwrot kosztów poniesionych w postępowaniu zażaleniowym w procesie sądowoadministracyjnym jest bezprzedmiotowe, skoro brak w tym zakresie "norm przepisanych".