II SA/Sz 188/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 1 lutego 2024 r,. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta K., dalej także jako: "Prezydent", "organ I instancji", po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu na skutek nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 r., o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., dalej także jako: "strona", "odwołująca się", "Spółka", "skarżąca", nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła. U podstaw rozstrzygnięcia legło to, iż Spółka w 2019 r. zdołała uzyskać poziom 13,49 % recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła, zamiast 40 %. Spółka, w dniu 9 sierpnia 2023 r., złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie: 1. art 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika z przyczyn niezależnych od Spółki; 2. art 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, prowadzące do nierozważenia możliwości zastosowania instytucji z art. 189e k.p.a. albo z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., w szczególności polegające na: a) ograniczeniu postępowania dowodowego wyłącznie do ustalenia wysokości poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, jakie Spółka powinna była osiągnąć w roku 2019; b) zaniechaniu rozważenia, czy Spółka podjęła, a jeżeli tak, to jakie działania w celu zrealizowania w 2019 r. wymagań wynikających z art. 9g ucpg; c) całkowitym pominięciu, a wskutek tego niezbadaniu przyczyn, z powodu których osiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu było obiektywnie niemożliwe; d) nieuwzględnieniu, że brak uzyskania poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu był konsekwencją także niskiej jakości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości; e) nieuwzględnieniu, że Spółka konsekwentnie podejmuje działania mające na celu doskonalenie prowadzonych procesów gospodarowania odpadami; - co w rezultacie skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, iż Spółka mogła mieć wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności z pominięciem, że: a) Spółka przedstawiła właścicielom nieruchomości położonych na terenie Miasta K. ofertę na odbiór frakcji odpadów podlegających selektywnej zbiórce wraz z informacją o ich obowiązkowej segregacji; b) nie wszyscy właściciele nieruchomości położonych na terenie Miasta K. segregują wytworzone odpady, gdyż część z nich segreguje jedynie niektóre frakcje ze wszystkich odpadów podlegających selektywnej zbiórce; c) w strumieniu niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych stosunkowo często występują odpady, których (ze względu na ich jakość) nie można poddać dalszym procesom recyklingu, co wpływa na osiągane przez Spółkę poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 3. art 11 k.p.a. z zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu przyczyn nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę, opierającym się wyłącznie na przytoczeniu treści przepisów ustanawiających podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i zasad jej obliczenia, a także bezpodstawnym, niepopartym wykładnią co do znikomości wagi naruszenia i błędnie interpretowaną przesłanką zaprzestania naruszenia twierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; 4. art. 189e k.p.a. poprzez jego pominięcie i nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy do naruszenia prawa doszło z przyczyn niezależnych od Spółki, pomimo podejmowanych przez Spółkę starań w kierunku jego zapobieżenia, co świadczy o tym, że do naruszenia doszło w warunkach "siły wyższej", a zatem Spółka nie podlega ukaraniu; 5. art 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, będące rezultatem braku analizy wystąpienia przesłanki znikomości wagi przedmiotowego naruszenia i błędnej wykładni przesłanki zaprzestania naruszenia, co w konsekwencji doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również poprzez wnioskowanie z treści założeń przyjętych na gruncie błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., podczas gdy przesłanki zastosowania tych przepisów należy oceniać odrębnie, jako trybów obligatoryjnego i fakultatywnego odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzją z dnia 1 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej także jako: "Kolegium", "organ II instancji", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a"), art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1, art. 9zf, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") i art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, iż organ I instancji ustalił w zakresie niezbędnym stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosował normy prawa materialnego, co w efekcie dało podstawy do prawidłowego nałożenia wysokości kary za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Organ II instancji przywołał treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9x ust. 3 u.c.p.g. i wskazał, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r. tj. do dnia uchylenia) wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r. podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów. Zgodnie z § 2 poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych są określone w załączniku do rozporządzenia. Kolegium wyjaśniło, że stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku za 2019 r., zgodnie z którą oblicza się karę pieniężną za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., - wynosi 170 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U z 2017 r., poz. 2490 ze zm.). Z wyżej przywołanej regulacji wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim koniecznym warunkiem jest to by przedsiębiorca osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2019) w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2019 r. - 40 %). Organ II instancji zwrócił uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, 9xb ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Zdaniem Kolegium, niewątpliwie powyższy przepis nie zawiera w swoim katalogu art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., zatem art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. stanowi samoistną podstawę do wymierzenia kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej jako: "O.p."). W tym miejscu zasadnym jest poczynienie uwagi, iż przepis art. 9zf u.c.p.g. jasno wskazuje, iż tylko do kar pieniężnych (z Rozdział 4d - Kary pieniężne - w u.c.p.g.) stosuje się przepisy rozdziału III O.p. (tj. zobowiązania podatkowe, czyli np. przepisy dotyczące sposobu zaokrąglania kwoty kary, czy regulację kwestii przedawnienia), które niewątpliwie nie zawierają uregulowań dotyczących postępowania, a zatem zastosowanie znajdują ogólne przepisy k.p.a. dotyczące postępowania i jego zasad (w szczególności wydawania decyzji). Innymi słowy dział III O.p. nie reguluje ogólnych zasad postępowania w sprawie wydawania decyzji nakładających kary na przedsiębiorców. Ustawa u.c.p.g. nie reguluje procedur postępowania, dział III O.p. nie reguluje tych reguł również. Zatem w tym zakresie zastosowanie znajduje k.p.a. Organ II instancji wskazał, że kwestią budzącą duże wątpliwości i rodzącą wiele sporów w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym było to, czy do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tutaj: kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła), stosuje się instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uregulowanej w art. 189f k.p.a., czy też brak jest takiej możliwości. Ostatecznie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 czerwca 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Zdaniem NSA uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium, kwestią niesporną jest to, że Spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2019 r., a także okoliczność nieosiągnięcia w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 40 %, a tylko na poziomie 13,49 %. Zatem różnica wyniosła 26,51 %. Spornym jest, czy Prezydent dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g., w szczególności, co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę. Spornym jest także niezastosowanie przez organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że przywołane wyżej przepisy u.c.p.g., jasno stanowią, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Niezasadne są zatem zarzuty odwołania dotyczące braku możliwości osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, podnoszone w kontekście absolutnego charakteru odpowiedzialności nałożonej na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Przede wszystkim za nieracjonalne w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, jak tego faktycznie domaga się odwołująca, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych. Takie przekonanie niewątpliwie przekładałoby się na praktykę biznesową przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami, bowiem w takiej sytuacji nie byliby oni skłonni podejmować i wykonywać działalności gospodarczej skazanej na brak powodzenia ekonomicznego. Ponadto w konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce "martwy", ponieważ przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Takiej interpretacji tych przepisów organ odwoławczy nie podzielił. W ocenie Kolegium, Spółka zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych, miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Wszak Spółka istnieje na rynku gospodarki odpadami komunalnymi od 2001 r. i podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Spółka podniosła wprawdzie, że oferowała swoim kontrahentom odbiór frakcji odpadów polegających na selektywnej zbiórce wraz z informacją o ich obowiązkowej segregacji, podjęła akcję informacyjne poprzez ulotki, informację na swoich stronach internetowych, działania te jednak w 2019 r. nie były wystarczające. W ocenie organu II instancji, powyższe nie oznacza, że przyczyny, które spowodowały brak osiągnięcia wymaganego ustawą poziomu przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu, były niezależne od strony. Spółka, jako przedsiębiorca, winna była bowiem podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że odwołująca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2019 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Wobec powyższego nałożenie na nią kary było uzasadnione. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w treści przytoczonych w rozważaniach prawnych przepisów u.c.p.g. wskazuje wyraźnie i wprost, iż przedsiębiorca jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu (art. 9g u.c.p.g.) oraz, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.). Ustawodawca, w omawianych przepisach, nie wskazał, iż przedsiębiorca może osiągnąć poziom recyklingu np. w sytuacji, gdy pozwala na to skład odbieranych przez niego odpadów, czy też może podlegać karze, albo wprost, że nie podlega karze, gdy z przyczyn od niego niezależnych nie może dotrzymać warunków przewidzianych w aktach normatywnych. Ustawodawca zaprojektował sytuację odmienną - w ustawie użył sformułowań kategorycznych, jednoznacznych, których nie da się interpretować w różnoraki sposób. Decyzje w przedmiocie kary nie są uznaniowe, a organ jest zobligowany do wymierzenia kary, gdy ziszczą się przesłanki do jej nałożenia (tutaj: nieosiągnięcie stosownego poziomu recyklingu). Intencją ustawodawcy bezsprzecznie było zobligowanie przedsiębiorców do dotrzymywania poziomów recyklingu oraz nakładanie na nich kar, gdy tych poziomów nie osiągną w sposób bezwarunkowy, bez miarkowania ich odpowiedzialności, czy też uwzględniania okoliczności faktycznych, indywidualnych. Gdyby ustawodawca chciał zastosować odstępstwa od nakładania kar, wówczas przewidziałby taką okoliczność wprost w treści ustawy w kontekście kary nakładanej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Kolegium mając powyższe na uwadze, uznało zarzuty Spółki w kontekście zastosowania ww. przepisów za niezasadne i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Kolegium uznało za słuszny w części zarzut nr 4 Spółki, ponieważ rozważania organu I instancji, co do możliwości odstąpienia od nałożenia kary są obarczone błędem polegającym na przyjęciu, że zaprzestanie naruszania prawa jest tożsame z przywróceniem stanu zgodnego z prawem. Należy przyznać organowi rację, iż usunięcie naruszenia prawa w tym wypadku jest niemożliwe, bowiem nieosiągnięcie poziomu recyklingu dotyczy roku 2019 i jest faktem dokonanym, którego nie da się zmienić, a zatem art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Niemniej jednak wskazać należy, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga nie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, ale zaprzestania naruszania prawa. Są to dwie różne rzeczy. Zaprzestanie naruszania prawa zakłada bowiem, że stwierdzono jakieś działanie niezgodne z prawem, ale strona tego rodzaju działań zaprzestała. W przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w określonym obszarze może to oznaczać sytuacje, w których w określonym momencie działalność ta została uznana za niezgodną z przepisami, ale przedsiębiorca w dalszej swojej działalności zaprzestał tego rodzaju naruszeń. Na gruncie badanej sprawy stwierdzenie nieosiągnięcia poziomu recyklingu w roku 2019 nie czyni niemożliwym ustalenia, że Spółka zaprzestała tego rodzaju naruszeń. Wystarczyłoby ustalić, czy nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu ma charakter powtarzający się. Kolegium z urzędu wie, iż w 2018 r. Spółka także nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu (decyzja Kolegium z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...]). Spółka zatem po raz kolejny nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu. Naruszenia tego dopuściła się po raz drugi, czyli ponownie mamy do czynienia z naruszeniem prawa, a to nie zasługuje na aprobatę. Innymi słowy - nie ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa ponieważ ma ona charakter powtarzający się i trwa od co najmniej 2018 r. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów recyklingu. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Fakt, że wynik osiągnięty przez odwołującą przełożył się w sposób negatywny na wynik gminy, która nie zrealizowała ustawowego celu i wymierzono Gminie Mieście K. - administracyjną karę pieniężną przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w wysokości [...] zł (decyzja nr [...] z dnia 23 listopada 2022 r.) nie może także świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się Spółka. Nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Ponadto, kara z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. ma także charakter prewencyjny, zatem można założyć, iż w przyszłości Spółka nie dopuści się podobnego naruszenia i osiągnie wymagany prawem poziom recyklingu. Zdaniem Kolegium, odwołująca się była świadoma, w jakim reżimie prawnym funkcjonuje a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku, racjonalnych działań Spółki. Odwołująca nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne w świetle zachowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g. Podejmując się współpracy z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. A wobec tego np. jeżeli właściciele nieruchomości deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych, a Spółka godzi się na to, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z jej prawnego obowiązku tj. - ściśle określonego poziomu recyklingu. Ustawodawca zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy u.c.p.g. obarczył każdego właściciela nieruchomości obowiązkiem zbierania w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g. Dopuszczanie braku segregacji odpadów stanowi zatem niezgodne z ustawą oraz z podjętym przez Radę Miejską K. - Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K., działania będące wbrew prawu. Zdaniem organu II instancji, w sprawie nie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Za siłę wyższą jest uznawane wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością oraz niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji. Wbrew twierdzeniom Spółki posiada ona środki prawne do wyegzekwowania od kontrahentów zachowania zgodnego z prawem, a powody nieosiągnięcia wymaganego prawem poziomu recyklingu w 2019 r. nie sposób uznać jako siłę wyższą. Stosownie do art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy zatem przyjąć, że jest to termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Niewątpliwie, zdaniem Kolegium, organ I instancji dochował tego terminu doręczając decyzję Spółce przed dniem 31 grudnia 2023 r. W orzecznictwie NSA, na tle stosowania art. 68 O.p. jest prezentowany pogląd, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji nie kreuje nowego zobowiązania, lecz aprobuje jedynie to, o czym orzekł organ I instancji i nie dochodzi w takiej sytuacji do naruszenia terminu przedawnienia. Zatem Kolegium nie naruszyło swoim postępowaniem art. 68 § 1 O.p. Pismem z dnia 8 marca 2024 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy nałożonej na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynika z przyczyn niezależnych od Spółki; 2. art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy nałożonej na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy do naruszenia prawa doszło z przyczyn niezależnych od Spółki i obiektywnie niemożliwych do uniknięcia w świetle uwarunkowań gospodarczych i ekologicznych oraz pomimo podejmowanych przez Spółkę starań w celu osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu tj. w warunkach siły wyższej; 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe niezastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy ziściły się obie przesłanki obligujące organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. waga naruszenia prawa przez Spółkę była znikoma, bowiem naruszenie, jakie miało miejsce, nie wywołało żadnych negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem, a działania konsekwentnie podejmowane przez Spółkę należy postrzegać w kategoriach zaprzestania naruszenia; 4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez: a. zaniechanie wszechstronnego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, prowadzące do zanegowania zastosowania instytucji z art. 189e k.p.a. albo z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., w szczególności polegające na niepodjęciu przez organy inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia i oceny przyczyn nieosiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, wpływu Spółki na wystąpienie naruszenia oraz przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji: - bezpodstawne uznanie, że Spółka miała realny wpływ na osiągane poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; - arbitralne zanegowanie i pominięcie oceny przyczyn, z powodu których osiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu było obiektywnie niemożliwe; - arbitralne zanegowanie okoliczności świadczących o ziszczeniu się w niniejszej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. b. niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, polegające w szczególności na pominięciu, że: - Spółka przedstawiała właścicielom nieruchomości położonych na terenie gminy ofertę na odbiór frakcji odpadów podlegających selektywnej zbiórce wraz z informacją o ich obowiązkowej segregacji oraz prowadziła liczne kampanie informacyjne i edukacyjne, promujące segregację odpadów; - nie wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkałych w gminie, mimo ustawowego obowiązku w tym zakresie, segregują wytworzone odpady, a część z nich segreguje jedynie niektóre frakcje ze wszystkich odpadów podlegających obowiązkowi selektywnej zbiórki; - nieosiągnięcie przez Spółkę wymaganych poziomów przygotowania do odzysku i recyklingu nie wywarło negatywnych skutków dla dóbr chronionych prawem. 5. art. 11 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na lakonicznym i ogólnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym nieprzekonującym twierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie można zastosować art. 189e k.p.a. i 189f § 1 pkt 1 k.p.a., opartym o niekorzystne dla Spółki domniemania. 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wydanej z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym i prawnym należało decyzję organu I instancji uchylić. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny i prawny sprawy oraz doprecyzowała treść podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Kolegium sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2019 r. wymaganego poziomu recyklingu. Niesporny był poziom uzyskanego przez skarżącą spółkę recyklingu, wynoszący 13,49 %, przy wymaganym 40 %. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, kładła przede wszystkim nacisk na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu jakości zbieranych odpadów, jak i brak wpływu na proces zagospodarowania odpadów na instalacji zewnętrznej. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na nieosiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 ww. ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany" nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Zdaniem Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2019 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 40% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Organy orzekające w sprawie, w postępowaniu administracyjnym, poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia kary. Poza tym, należy podkreślić, że w art. 9z ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych, jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy. Pominięcie w tym artykule stanu faktycznego odpowiadającego normie wyrażonej w art. 9g koresponduje z nią w sposób oczywisty i potwierdza, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym m.in. brać pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od roku 2016 i spełniająca wymogi co do posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Tym samym, zdaniem Sądu, dopatrywanie się przez skarżącą istotnego wpływu na wynik sprawy oraz wskazanie na dowolne i błędne ustalenia organów obu instancji w zakresie m.in. wyegzekwowania przez Gminę obowiązku zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, jest bezpodstawne. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Ostatecznie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 czerwca 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/21, w której stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. Zdaniem NSA uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wykładnia prawa dokonana przez NSA w przywołanej uchwale jednoznacznie wskazuje, że stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest w ramach art. 189§1 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym słusznie wskazuje się, że organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji, a organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, gdy na to pozwala zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy sprostał powyższym obowiązkom w szczególności rozwijając swoją argumentację co do części zarzutów, zachowując wymóg wnikliwości rozpatrzenia co do ich reszty. Sąd nie uwzględnił tym samym pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż są one tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które, nie uchybiając wyżej wskazywanym regułom, rozpatrzyło Kolegium, zaś wnioski, jakie wyprowadził organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd je w pełni podziela. W szczególności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek skarżącej o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej winien być rozpatrywany w oparciu o zaistnienie przesłanek z ww. przepisu i wadliwe przyjęcie, iż brak jest w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od wymierzenia kary przez organ, w sytuacji gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia kary, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuprawniony. Zgodnie z ww. przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że Dział IV A k.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie, waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak wyżej już zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. art. 3c ust. 1 i 2. Wbrew zatem zarzutowi skargi, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ II instancji poddał ocenie możliwość zastosowania przytoczonego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dając temu wyraz w logicznej i przekonującej argumentacji. Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymaganych reguł, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia o nałożeniu na Spółkę kary za nieosiągnięcie wymaganego 40% poziomu recyklingu obowiązującego w 2019 r., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do rygorów jego sporządzania. Sąd na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a oddalił wnioski dowodowe zawnioskowane w skardze. Przedłożone do skargi kopie umów i ofert na realizację wywozu odpadów, w ocenie Sądu nie miały wpływu na rozpoznanie sprawy. Bezsporne było bowiem, że skarżąca swoją działalność gospodarczą prowadzi w oparciu o zawarte umowy, które nie są przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazać należy, że do skargi nie dołączono materiałów informacyjnych i edukacyjnych, zatem Sąd nie mógł rozpoznać wniosku o przeprowadzenie z nich dowodu. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z 22 czerwca 2017r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta K. jest aktem prawa miejscowego, który nie posiada waloru dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.