I SA/Op 416/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. Ś. i S. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 lutego 2021 r., nr SKO.40.621.2021.eg w przedmiocie odmowy uzupełnienia postanowienia w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących kwotę 30,00 zł (słownie złotych: trzydzieści 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez E. i S. Ś. (dalej jako: skarżący, strony) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również w skrócie: SKO) z dnia 18 lutego 2021 r., którym organ ten działając na podstawie przepisu art. 111 § 1 i 1b w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) [dalej: K.p.a.] odmówił uzupełnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 22 stycznia 2021 r., uchylającego w całości postanowienie Burmistrza Namysłowa z 19 listopada 2020 r. uznające za nieuzasadnione i oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 22 listopada 2019 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z 19 listopada 2020 r. Burmistrz Namysłowa uznał za nieuzasadnione i oddalił zarzuty skarżących w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 22 listopada 2019 r., nr [...]. Następnie, postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. SKO - po rozpatrzeniu zażalenia - uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Wnioskiem z 2 lutego 2021 r. skarżący zwrócili się o uzupełnienie ww. postanowienia w zakresie "rzetelnego i pełnego wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska organu odwoławczego wraz z jednoczesnym wskazaniem wyraźnej podstawy prawnej". Strony wyraziły przekonanie, że zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu, a postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z mocy prawa, o czym Kolegium nie wypowiedziało się w przedmiotowym postanowieniu. W opisanym na wstępie postanowieniu SKO wskazało, że brak podstaw do uzupełnienia ww. postanowienia z dnia 22.01.2021 r., bowiem rozstrzygniecie to jest kompletne i niebudzące wątpliwości. Natomiast żądanie zawarte we wniosku o uzupełnienie postanowienia nie mieści się w zakresie dopuszczalnej rektyfikacji. Tym samym organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów zażalenia. We wniesionej skardze skarżący zarzucili, że organy złamały art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie tytułu wykonawczego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Op 245/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając sprawę w trybie postępowania uproszczonego, stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej w skrócie [p.p.s.a.], oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że stosowanie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej jako: "K.p.a." strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Przy czym, zgodnie z art. 126 K.p.a., ww. przepis ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. W ocenie WSA w Opolu w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że z art. 111 § 1 K.p.a. wynika, iż organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Katalog ten obejmuje: 1) rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.), 2) pouczenie strony o trybie odwoławczym (art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a.), 3) pouczenie strony o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a.). Tylko te elementy decyzji mogą być przedmiotem uzupełnienia. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że w trybie art. 111 K.p.a. nie można żądać uzupełnienia decyzji co do jej uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., I SA/Kr 30/98, LEX nr 39697). Nadto w oparciu o art. 111 K.p.a. nie jest także dopuszczalne sprostowanie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2002 r., V SA 3051/01, 109324). Wojewódzki sąd Administracyjny w Opolu przypomniał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu, którego uzupełnienia domagają się skarżący, było uchylenie w całości postanowienia Burmistrza Namysłowa w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych. Postawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Ostatecznie, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że rozstrzygniecie w ww. zakresie jest kompletne i niebudzące wątpliwości, a zaskarżone postanowienie zawiera również prawidłowe pouczenie o możliwości i terminie wniesienia środków zaskarżenia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez reprezentującego skarżących pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Op 245/21 naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 34 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) - dalej jako: "u.p.e.a" i art. 34 § 2 pkt 2a u.p.e.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.) - dalej jako: "O.p." poprzez oddalenie skargi, wobec braku rozstrzygnięcia organu administracyjnego co do istoty sprawy a wydanie postanowienia częściowego co do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r. i wynikało z nierozpoznawania przez Sąd w granicach danej sprawy, prowadząc do oddalenia skargi w sprawie zasadnego żądania uzupełnienia postanowienia co do rozstrzygnięcia, z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego za rok 2011 w podatku od nieruchomości przez co zachodziła podstawa wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowienia merytoryczno - reformacyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prowadziło do oddalenia skargi. - art. 3 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej wobec naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu treści art. 126 w zw. z art. 111 § 1 i w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do wydania wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2023 r. (sygn. akt III FSK 5076/21) uznał skargę kasacyjną za zasadną i uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. Przedstawione przez NSA motywy rozstrzygnięcia zostaną omówione w dalszej części rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając wniesioną skargę dokonał tego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, do czego był uprawniony treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a, który to przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy na skutki, jakie dla dalszego toku niniejszej sprawy wynikają z faktu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej skargi kasacyjnej i uznania przez Sąd odwoławczy jej zasadności, czego skutkiem było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że Sąd ponownie badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 30 listopada 2023 r. (sygn. akt III FSK 5076/21), stosownie do treści przepisu art. 190 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, przepis ten wyklucza oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych względów sąd ponownie rozpoznający sprawę i będący związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględniać musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna o charakterze wiążącym może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego jak też kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, podjętego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2012 r., sygn. akt I OSK 158/11; z dnia 20.12.2017 r., sygn. akt II GSK 1306/16, dostępne na stronie internetowej NSA http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przesądzenie tej kwestii przez NSA sprawia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niedopuszczalne będzie powoływanie nowych faktów i dowodów zmierzających do wykazania stanu faktycznego (i jego kwalifikacji) w sposób odmienny, niż przyjął to NSA w wyroku uchylającym wyrok sądu I instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania (por. B. Dauter [w]: Komentarz do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wyd. Lex,). Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Dodać należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Z tych też względów w ramach obecnego, ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wydanym w tej sprawie wyroku kasacyjnym, a wyrażone w nim poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane, ze wszystkimi wynikającymi z nich konsekwencjami prawnymi. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać na przyczyny uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej skarżących, wniesionej od wyroku WSA w Opolu z dnia 16 września 2021 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Op 245/21. Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III FSK 5076/21 wynika, że uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu NSA podzielił zarzuty skarżących o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 134 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd kasacyjny wskazał wprawdzie, że Sąd I instancji prawidłowo powołując się na przepis art. 111 § 1 K.p.a. zauważył, że organ nie może uwzględnić żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia, jeżeli żądanie to wykracza poza zamknięty katalog ustawowych elementów podlegających uzupełnieniu. Jednakże, zdaniem NSA prezentując wykładnię ww. przepisu WSA w Opolu nie dostrzegł i nie odniósł się, w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., do wadliwości rozstrzygnięcia, względem którego skarżący zażądali uzupełnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 30 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie Burmistrza Namysłowa postanowieniem z 22 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Według art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. NSA podkreślił, że art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji (postanowień) organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do sformułowania sentencji innych, niż wymienione w ww. przepisie. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale ma także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. W przeciwnym przypadku sentencja aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niepełna. To zaś implikuje zasadność żądania jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Jak już wskazano powyżej tut. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, na mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Trzeba więc zauważyć, że wobec wskazań wyrażonych w wiążącym wyroku z 30 listopada 2023 r. (sygn. akt III FSK 5076/21), kwestią, która przesądziła o uchyleniu zaskarżonego postanowienia było, w granicach wyznaczonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a., odmówienie skarżącym uzupełnienia postanowienia Kolegium z dnia 22 stycznia 2021 r., które w istocie zawierało błędnie sformułowaną sentencję. Przypomnieć należy, że w związku z toczącym się wobec skarżących postępowaniem egzekucyjnym w rozpoznawanej sprawie, postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło uzupełnienia własnego postanowienia z dnia 22 stycznia 2021 r., uchylającego w całości postanowienie Burmistrza Namysłowa z 19 listopada 2020 r., uznającego za nieuzasadnione i oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 22 listopada 2019 r. (nr [...]). SKO w Opolu, po rozpoznaniu bowiem zażalenia skarżących na ww. postanowienie Burmistrza Namysłowa, postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. wydanym na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzja (postanowienie) powinna określać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy; nie można go więc ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu z 22 stycznia 2021 r. Kolegium przywołało, jako podstawę rozstrzygnięcia, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Sentencja tego postanowienia została sformułowana następująco: "uchyla zaskarżone postanowienie w całości". Sentencja rozstrzygnięcia na tle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zatem niepełna, nie odpowiada wymaganej przepisami prawa treści rozstrzygnięcia, który jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a nie mógł ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji (postanowienia), ale miał także obowiązek orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie w całości albo w części. Powyższe z kolei skutkuje zasadnością żądania jego uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, co zostało podkreślone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 30 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 5076/21, którego wykładnią prawa Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę był związany. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie niezasadnie odmówił skarżącym uzupełnienia postanowienia SKO w Opolu z dnia 22 stycznia 2021 r., tj. bez uwzględnienia treści art. 111 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, zasadnym stało się jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.