II SA/Gl 193/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach z dnia 11 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.269.2023.DS w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zwrotu utraconego dochodu w związku z oględzinami legalności budowy obiektów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 56 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej E. B., odmówił jej zwrotu utraconego dochodu w związku z oględzinami przeprowadzonymi w dniu 11 lipca 2022 r. w sprawie legalności budowy obiektów na działce nr 1 położonej w S., gmina P. W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołany przez skarżącą we wniosku art. 86 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych nie odnosi się do zawiadomienia stron o oględzinach, gdyż stanowi jeden ze środków dowodowych przewidzianych w przepisach postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że celem przeprowadzenia oględzin organ zawiadamia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, a następnie z czynności tych spisuje protokół. Podał, że w analizowanym przypadku chodzi o postępowanie wszczęte z urzędu przez organ nadzoru budowlanego w związku z zaistnieniem prawdopodobieństwa popełnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie wyjaśnił, że przepisy działu I rozdziału 9 k.p.a. dotyczącego wezwań, w którym zawarto art. 56 k.p.a., nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie kosztów podróży i innych należności. W pouczeniu organ wskazał, że na postanowienie wydane w trybie art. 56 k.p.a. zażalenie nie przysługuje. Pomimo tego pouczenia, skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, stwierdzając, że nie zgadza się zarówno z rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., stwierdził jego niedopuszczalność, powołując się przy tym na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że tylko określone akty wydawane przez organy administracyjne mogą podlegać zaskarżeniu w ramach trybu odwoławczego lub zażaleniowego. Lista postanowień, na które przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, a rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie w oparciu o art. 56 k.p.a., który nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, co czyni złożone zażalenie niedopuszczalnym. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie jako podstawę wydania postanowienia przyjął art. 56 § 1 k.p.a., a nie art. 264 § 1 w zw. z art. 264 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika również, że w dniu 30 października 2023 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 27 września 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, a w dniu 21 listopada 2023 r. organ II instancji wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia z uwagi na brak możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 56 § 1 k.p.a. Zaznaczył też, że skarżąca pismem z dnia 24 listopada 2023 r. ponownie wniosła zażalenie na to samo postanowienie organu I instancji, tj. na postanowienie z dnia 27 września 2023 r., podnosząc argumenty jak z zażalenia z dnia 30 października 2023 r. W skardze na postanowienie z dnia 11 grudnia 2023 r. skarżąca zarzuciła niezgodność z prawem i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że nie zgadza się z tym, iż na rozstrzygnięcie w o kosztach postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Nie zgodziła się również na odmowę zwrotu kosztów przez organ I instancji. Wskazała, że jej zażalenie winno zostać rozpatrzone i powinna otrzymać zwrot utraconego dochodu. Przywołała przy tym fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 341/13. Podkreśliła, że organ zobowiązał ją do osobistego stawiennictwa w określonym miejscu i czasie, dając temu wyraz w zawiadomieniu znajdującym się w aktach sprawy. Z kolei odnośnie terminu złożenia zażalenia skarżąca wyjaśniła, że w dniu 30 października 2023 r. wniosła je wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, gdyż nie była świadoma treści art. 111 § 2 k.p.a. Wskazała, że organ odwoławczy odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i w związku z tym nie można jednocześnie mówić o jego rozpoznaniu, gdyż odmowa przywrócenia terminu powoduje, że wniesione zażalenie nie wywołuje skutków prawnych. Zaakcentowała przy tym, że organy administracji publicznej powinny dbać o to aby strona nie poniosła straty z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyny aniżeli w niej wskazane. Przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia odnieść się przyjdzie do zawartego w skardze wniosku skarżącej o uchylenie postanowienia organu I instancji odmawiającego jej zwrotu utraconego dochodu w związku z przeprowadzeniem oględzin. Zauważyć wobec tego należy, że granice niniejszej sprawy wyznaczone są treścią zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie to ma charakter stricte procesowy, co oznacza m.in., że organ odwoławczy nie zajmował się w ogóle badaniem meritum zagadnienia, tj. zasadnością wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia odmownego. Ewentualne objęcie tego rozstrzygnięcia kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu, przy założeniu wadliwości zaskarżonego postanowienia, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), polegającego na pozbawieniu organu odwoławczego możliwości merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji, a tym samym niewyczerpaniu trybu postępowania przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Wszelkie zatem zarzuty merytoryczne kwestionujące prawidłowość dokonanej przez organ I instancji odmowy zwrotu utraconego zarobku Sąd zmuszony jest pozostawić bez analizy, gdyż nie dotyczą one bezpośrednio przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. Użyty w powołanym przepisie termin "granice sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skoro w niniejszej sprawie granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej, którym jak już wyżej wskazano jest postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., to zarzuty kierowane wobec legalności postanowienia organu I instancji nie mogły podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że na pierwszy rzut oka należałoby podzielić rozważania wyrażone w uzasadnieniach nieprawomocnych wyroków tut. Sądu z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1839/23 oraz II SA/Gl 1853/23, a dotyczących dopuszczalności złożenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 k.p.a. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zaakcentować należy, że organ I instancji postanowienie z dnia 27 września 2023 r. doręczył skarżącej w dniu 16 października 2023 r., co potwierdza zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Następnie w dniu 30 października 2023 r. skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Z twierdzeń skarżącej wynika, że organ w zakresie powyższego wniosku wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że postanowieniem z dnia 21 listopada 2023 r., nr [...], stwierdził już niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z dnia 27 września 2023 r. Nadto z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 29 października 2023 r. złożyła także wniosek o sprostowanie postanowienia, wskazując jako podstawę prawną wniosku art. 111 k.p.a. (uzupełnienie decyzji administracyjnej), a w dniu 24 listopada 2023 r. złożyła kolejne zażalenie, które zostało rozpoznane zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem. Trudno jednak do wszystkich powyższych wątków odnieść się precyzyjnie, albowiem w aktach sprawy brak jest postanowienia, którym rozpoznano wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia jak i wniosek o sprostowanie. Brak jest też postanowienia z dnia 21 listopada 2023 r. Akta administracyjne sprawy w tym zakresie muszą zostać uzupełnione. Co prawda w aktach znajduje się postanowienie organu I instancji z dnia 3 października 2023 r., Nr [...], na mocy którego w trybie art. 113 § 1 k.p.a. sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę w postanowieniu Nr [...] w zakresie błędnej daty kontroli, jednak nie sposób uznać tego postanowienia jako załatwiającego wniosek skarżącej z dnia 28 października 2023 r. z uwagi na zakres tego wniosku, wskazaną w nim podstawę prawną oraz datę złożenia. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że ewentualna kwestia wniosku o uzupełnienie postanowienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1720/23), w tym także terminowość złożenia tego wniosku (zob. art. 126 w zw. z art. 111 k.p.a), mogłyby mieć wpływ na dalsze losy zażalenia z dnia 30 października 2023 r. Ustaleniu podlega także to, czy wszystkie powyższe postanowienia stały się prawomocne. Mogłoby się bowiem okazać, że skarżąca wniosła dwukrotnie zażalenie na to samo postanowienie organu I instancji, co mogłoby mieć również wpływ na ocenę obecnie zaskarżonego postanowienia. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy będzie miał na uwadze poczynione wyżej rozważania i dokona niezbędnych ustaleń w powołanym zakresie. Organ uzupełni też akta administracyjne o brakujące dokumenty. Wobec dostrzeżonych braków Sąd nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia na obecnym etapie postępowania. Wszystkie powyżej wskazane mankamenty stanowią o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl