I SA/Ol 107/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2024r., nr 10/OR14/2024 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy 1. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 21 listopada 2023 r., 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz strony skarżącej M. R. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 11 stycznia 2024 r. Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") z 21 listopada 2023 r. o odmowie przyznania M. R. (dalej jako: "strona", "skarżący") pomocy finansowej przewidzianej w §13zw rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że zasady udzielania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie od dnia 15 kwietniu 2023 r. do dniu 30 czerwca 2023 r. zostały określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej również: "rozporządzenie pomocowe" (zmienionym rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 lipca 2023 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobem realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz.U z 2023 r. poz. 1306, które zmodyfikowało okres referencyjny od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.). Następnie organ II instancji wskazał, że wraz z wnioskiem z 13 lipca 2023 r. strona złożyła trzy faktury sprzedażowe z 16, 25 i 26 czerwca 2023 r. w łącznym wymiarze 184,05 ton pszenicy. Następnie wraz z wniesionym odwołaniem skarżący przedłożył również jedną fakturę zakupową (10,1 ton pszenicy) z 29 grudnia 2022 r. Dyrektor OR zauważył też, że 7 listopada 2023 r. organ I instancji postanowieniem włączył materiał dowodowy do akt niniejszego postępowania, zgromadzonego w innej sprawie o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu (dotyczącej podmiotu, który sprzedał pszenicę na rzecz strony). Odwołując się następnie do treści §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego organ odwoławczy wskazał, że jego zapisy obligowały organy ARiMR rozpatrujące wnioski o udzielenie pomocy do weryfikacji (m.in. w Centralnej Ewidencji lub Krajowym Rejestrze Sadowym, w systemie IRZ PLUS, rejestrach weterynaryjnych, rejestrze czynnych płatników podatku VAT), m.in. czy producent rolny dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie, o którym mowa w ust. 7 tego przepisu podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęca, jak też czy wnioskodawca jest/nie jest producentem rolnym będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, który zakupił pszenicę lub grykę w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą. Następnie Dyrektor OR zauważył, że w sekcji IX wniosku o udzielenie pomocy strona wskazała, że jest producentem rolnym, będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, który w związku prowadzoną produkcją zwierzęcą nie zakupił pszenicy ani gryki. Poświadczyła więc, że jest producentem rolnym będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, w związku z prowadzoną produkcja zwierzęcą, jednakże zataiła, że do zakupionych zbóż należała pszenica. Dopiero w wyniku decyzji odmownej strona wnosząc odwołanie przedstawiła fakturę zakupową 10,1 tony pszenicy. Jednocześnie w odwołaniu, odmiennie niż we wniosku, skarżący zaprzeczył, że jest podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą oraz uzasadnił powyższe faktem, że zakup odbył się jednorazowo i dotyczył zaledwie 10 ton dla wykarmienia zwierząt. Zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, że prawodawca nie zawarł definicji "skupu" w samym rozporządzeniu pomocowym, Dyrektor OR jednocześnie wskazał, że nie ulega wątpliwości, że w §13zw ww. rozporządzenia słowa dotyczące skupu i zakupu używane są zamiennie, jak w przywołanym §13zw ust. 1a: "Pomocy, o której mowa w ust 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Organ stoi więc na stanowisku, że zakup pszenicy w dniu 29 grudnia 2022 r. w związku z prowadzoną przez stronę produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży tego samego rodzaju zboża, które zostało przez stronę zakupione, wypełnia dyspozycję §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego i jednoznacznie wyklucza możliwość udzielenia pomocy skarżącemu. Co więcej, organ odwoławczy podkreślił, że prawodawca nie uzależnił odmowy udzielenia pomocy od ilości zakupionego zboża lub częstotliwości jego zakupów. Przyjęcie zaś stanowiska strony mogłoby prowadzić do paradoksalnego rozwiązania, w którym organ udziela pomocy podmiotowi, który dokonał jednorazowego zakupu, np. 10 ton zboża, natomiast odmawia udzielenia tejże pomocy podmiotowi, który dokonał 10 zakupów, w określonym odcinku czasu, np. po 1 tonie zboża. Zdaniem organu II instancji retoryka przyjęta przez skarżącego stanowi próbę dostosowania się do określonych warunków udzielania pomocy i nie może być akceptowalna z punktu widzenia zasady praworządności. Dyrektor OR podkreślił też, że organy ARiMR, rozpoznając wnioski o udzielenie pomocy obowiązane są działać w zgodzie z wyrażoną w art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", zasadą praworządności, tj. na podstawie i w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Organy ARiMR działają również na podstawie ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. po. 1199), dalej jako "ustaw o Agencji" i wykonują zadania z niej wynikające, a jednoznaczne brzmienie przepisów prawnych regulujących kwestie udzielania pomocy dla producentów rolnych zostały uregulowane w aktach prawa krajowego i wspólnotowego. Podkreślił także, że organy te nie są organami ustawodawczymi, lecz wyłącznie stosującymi prawo. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów natury procesowej wskazanych w odwołaniu. Podkreślił, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził wyczerpujące i wszechstronne postępowanie, podczas którego wziął pod uwagę wszystkie przytoczone dokumenty i okoliczności w sprawie, włączył do postępowania materiał dowodowy zgromadzony w sprawie związanej z podmiotem, od którego strona zakupiła pszenicę, jak też zapewnił możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Wskazał też, że Kierownik BP dokonał swobodnej oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie oparł się na wykrytych fakturach VAT załączonych przez innych wnioskodawców do wniosków, na których widnieje skarżący, lecz precyzyjnie wyszczególnił dowody w oparciu, o które ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Natomiast przyjęte przez stronę stanowisko, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów skutkującej błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że odwołujący jest podmiotem skupującym zboże zawiera jednocześnie wskazanie, że skarżący nie dokonał zakupu pszenicy w ilościach masowych i w celu dalszej odsprzedaży, lecz na potrzeby wykarmienia zwierząt, czym strona potwierdziła wypełnienie dyspozycji §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego i prawidłowość rozstrzygnięcia. Powołując się jednocześnie na art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji organ odwoławczy stwierdził, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne). Organy ARiMR zostały zaś zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w miejsce obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ wyjaśnił też, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego zadania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądania wskazanej we wniosku pomocy. Uczestnictwo w omawianym działaniu pomocowym nie jest obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów z niego wynikających należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych warunków, jakimi działanie jest obwarowane. Z przyjętym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona, wnosząc do tut. sądu skargę i zarzucając wydanej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym odniesieniu normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego, a przez to: a) błędnym uznaniu w ślad za organem I instancji, że skarżącemu nie przysługuje jako producentowi rolnemu, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy pomoc finansowa, gdyż jest podmiotem skupującym zboże podczas gdy, zgodnie z definicją "skupu" zaczerpniętą ze słownika języka polskiego (z uwagi na jej brak w samym rozporządzeniu) jest to "kupowanie czegoś na masową skalę w celu dalszej sprzedaży lub wykorzystania w inny sposób" oraz "kupowanie od wielu właścicieli, producentów produktów rolnych, odpadków użytkowych itp. w celu dalszej odsprzedaży konsumentom lub przetwarzania", b) błędnym przyjęciu, że zamienne używanie przez ustawodawcę w §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego słów dotyczących skupu i zakupu uzasadnia pominięcie przez organ odwoławczy definicji skupu wskazanej przez skarżącego, c) błędnym uznaniu, że przyjęcie stanowiska strony mogłoby prowadzić do paradoksalnego rozwiązania, w którym organ udziela jej pomocy (w sytuacji kiedy dokonała jednorazowego zakupu 10 ton zboża), natomiast odmawia udzielenia tejże pomocy podmiotowi, który dokonał 10 zakupów, w określonym odcinku czasu np. po 1 tonie, podczas gdy nie spełnia definicji skupu zaczerpniętej ze słownika języka polskiego zarówno jednorazowe nabycie przez skarżącego 10 ton zboża od jednego producenta na potrzeby wykarmienia zwierząt w gospodarstwie bez jego dalszej odsprzedaży, jak również wskazany w uzasadnieniu organu przykład zakupu (o ile nie jest to kupowanie od wielu właścicieli, producentów, w celu dalszej odsprzedaży); 2. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 15 oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez: a) dokonanie w ślad za organem I instancji dowolnej oceny zarówno przepisów prawa jak i dowodów zgromadzonych w sprawie, b) brak odniesienia w ślad za organem I instancji do konkretnych zarzutów podniesionych przez odwołującego - co doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że skarżący wbrew definicji skupu zaczerpniętej ze słownika języka polskiego jest podmiotem skupującym zboże, podczas gdy Kierownik BP jak organ odwoławczy jako organy stosujące przepisy prawa powinny działać zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności. Wskazał przy tym (powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), że oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe, a jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (co wynika z art. 7a k.p.a.). Uzasadniając skargę strona nie zgodziła się, że wystarczającą przesłanką utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji jest fakt, że słowa dotyczące "skupu" i "zakupu" stosowane są w przepisie zamiennie. Tymczasem z uwagi na brak jakichkolwiek wytycznych w rozporządzeniu pomocowym co do definicji "podmiotu skupującego zboża" należało przyjąć zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) definicję "skupu" zaczerpniętą ze słownika języka polskiego. Odwołując się następnie do definicji słownikowych słowa "skup", które oznacza kupowanie czegoś od wielu właścicieli (producentów produktów rolnych) i na masową skalę w celu dalszej sprzedaży lub wykorzystania w inny sposób, skarżący wskazał, że nie dokonywał zakupów pszenicy u wielu właścicieli (producentów) ani na masową skalę, a 29 grudnia 2022 r. był to wyłącznie jednorazowy zakup, w celu wykarmienia swojego inwentarza. Strona podniosła też, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do przywoływanych przez skarżącego przepisów ustawy w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz do słownikowej definicji skupu. Skarżący zauważył też, że powinnością organów wyznaczoną art. 7a k.p.a. było rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej (jak w tej sprawie) na korzyść strony, tym bardziej jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie na nią obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia . Zasada ta pozwalała przy tym na realizację zasady zaufania do organu, ustanowioną w art. 8 k.p.a. Podsumowując strona podkreśliła, że z uwagi na ryzyko zanieczyszczenia własnej pszenicy, która została poddana procesowi fumigacji i konieczność wykarmienia zwierząt oraz mając na uwadze definicję "skupu" zaczerpniętą ze słownika języka polskiego dokonała jednorazowego skupu znikomej ilości pszenicy i to w cenie wyższej za tonę, podczas gdy jego pszenica była sprzedana w cenie niższej za tonę. Ponadto dokonany przez niego skup zboża nie mieści się w kryteriach przyjętej w słowniku języka polskiego definicji "skupu". Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia Kierownika BO w całości oraz o zwrot na jej rzecz niezbędnych do celowego dochodzenia praw kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Dyrektor OR podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zapadłych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z §13zw ust. 1 rozporządzenia pomocowego, w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w §2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; 3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. (nadmienić w tym miejscu należy, że na podstawie §1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 lipca 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobem realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz.U. z 2023 r. poz. 1306, wprowadzono zmianę polegającą na zastąpieniu w §13zw ust. 1 pkt 3a zwrotu "30 czerwca" na "30 lipca".); 4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. W myśl §13zw ust. 4 rozporządzenia pomocowego wniosek, o którym mowa w ust. 3 pkt 1 (pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym na jej stronie internetowej), składa się raz do dnia 31 lipca 2023 r. Na wstępie należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania prowadzonego przed organami ARiMR w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 79a oraz art. 81. Tym samym w tym postępowaniu na organach nie ciążą obowiązki wynikające z ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 10a ust. 1a ustawy o Agencji stanowi z kolei, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W ocenie sądu ustanowiona w art. 10a ust. 1b ustawy o Agencji reguła dowodzenia oznacza, że w niniejszym postępowaniu to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania pomocy finansowej. Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącym. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że wskazane regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ciężar zatem udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 10a ust. 1b ustawy o Agencji). Wskazania jednak wymaga, że pomimo omówionej wyżej modyfikacji postępowania prowadzonego przez organy ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 §3 k.p.a. wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie takiej decyzji realizować winno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowanie nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, a zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wskazać jednocześnie należy, co podniósł sam organ w zaskarżonej decyzji, że zmiana, która wprowadziła sporny w sprawie §13zw ust. 1a w zw. z ust. 3a rozporządzenia pomocowego (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - §1 pkt 4 lit. a i b, a mające zastosowanie od 24 maja 2023 r.) zobligowała organy ARiMR rozpatrujące wnioski o udzielenie pomocy do weryfikacji, czy producent rolny dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w okresie, o którym jest mowa w §13zw ust. 7 rozporządzenia (tj. od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. – wcześniej do dnia 30 czerwca 2023 r.) podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzona przez te podmioty produkcją zwierzęca, jak też czy wnioskodawca jest/nie jest producentem rolnym będącym jednocześnie podmiotem skupującym zboża, który zakupił pszenicę lub grykę w związku z prowadzona produkcją zwierzęca. Zatem prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało wyczerpującego rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów. W sytuacji stwierdzenia podstaw do odmowy wnioskowanej pomocy organy ARiMR powinny były zaś wskazać zarówno motywy podjętej decyzji, jak i odnieść się do argumentacji strony postępowania. Mając na względzie opisane zasady postępowania przed organami ARiMR w tego typu sprawach wskazać należy, że poza sporem pozostaje to, że skarżący wystąpił o pomoc w związku ze sprzedażą pszenicy z jego gospodarstwa rolnego. Na dowód sprzedaży 184,05 ton pszenicy przedłożył 3 faktury VAT: z 16, 25 i 26 czerwca 2023 r. Okoliczność ta również nie jest sporna w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajduje się także faktura VAT z 29 grudnia 2022 r. (przedłożona przez stronę wraz z odwołaniem od decyzji I instancyjnej), z której wynika, że została zakupiona przez skarżącego pszenica w ilości 10,1 ton. Organ jednocześnie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że postanowieniem z 7 listopada 2023 r. włączył do akt niniejszej sprawy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ([...]) dotyczącej podmiotu, który sprzedał pszenicę na rzecz strony (co nie znajduje jednakże potwierdzenia w przedłożonych sądowi aktach sprawy). A o tyle jest to ważne, że sąd nie może opierać się jedynie na opisie poczynionych ustaleń, nie dysponując w tym zakresie wszystkimi dowodami, których w aktach sprawy nie ma (art. 54 §2 p.p.s.a.). Tylko bowiem w pełni udokumentowany stan faktyczny może być podstawą oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia dokonanego zgodnie z prawem. Wymaga też zauważenia, że strona we wniosku (sekcja IX) wskazała, że w okresie referencyjnym nie zakupiła pszenicy ani gryki (k. 6/3 akt sprawy). Jednocześnie w odwołaniu oraz w skardze podniosła dodatkowo, że nie jest podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą oraz wskazała, że sporny zakup pszenicy odbył się jednorazowo i dotyczył zaledwie 10.1 ton, uzasadniając go ryzykiem zanieczyszczenia własnej pszenicy (poddanej procesowi fumigacji) oraz koniecznością wykarmienia zwierząt. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego zakup pszenicy dokonany przez stronę w dniu 29 grudnia 2022 r., czyli poza okresem referencyjnym (zgodnie z §13zw ust. 7 rozporządzenia pomocowego, tj. od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. – wcześniej do dnia 30 czerwca 2023 r.) - uprawniał go w oparciu o §13zw ust. 1a ww. aktu prawnego do odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki w tym okresie, i któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. O tyle jest to zasadne, że w odpowiedzi na skargę to sam Dyrektor OR wyraźnie stwierdził, że: "(...) celem wprowadzonego przez prawodawcę ograniczenia było wyłączenie z objęcia wsparciem podmiotów, które ten sam rodzaj zbóż zarówno skupowali, jak i sprzedawali w tzw. okresie referencyjnym, przy czym zakup odbywał się na potrzeby związane z prowadzoną przez nich produkcją zwierzęcą." (s. 2). Powyższe powoduje, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcie zobowiązany był (czego nie uczynił) wyjaśnić, w oparciu o jaką podstawę prawną uznał, że możliwa jest w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania stronie wnioskowanej pomocy, jeśli zakup pszenicy nastąpił (jak wskazano wcześniej) poza okresem referencyjnym. Już zatem opisane dotychczas okoliczności obligowały sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak sąd nie zgadza się również z przyjętą interpretacją organów ARiMR, że również jednorazowy zakup przez stronę pszenicy w okresie referencyjnym (czy też poza nim) upoważnia do odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu. Mając na względzie to, że przedmiotowa tematyka była już w obszarze zainteresowania tut. sądu w dalszej części uzasadnienia posłużono się również tezami zaprezentowanymi przez WSA w Olsztynie w wyroku z 31 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 48/24). Nie można też zapominać o tym, że właściwa wykładnia przepisów §13zw ust. 1 i następne rozporządzenia pomocowego ma doniosłe znaczenie w kontekście celów pomocy finansowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki zakłóceń na rynku rolnym spowodowanych agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest bowiem na realne wsparcie dla producentów rolnych, którzy w aspekcie ekonomicznym skutki wojny faktycznie ponoszą (np. w wyniku przywozu zboża z Ukrainy). W związku z tym opracowano pakiet pomocowy, w ramach którego udzielane jest im wsparcie w celu poprawy dochodowości ich gospodarstw. Pomoc ta ma na celu ustabilizowanie polskiego rynku rolnego. Cel norm prawnych, odkodowany wprost z przepisów analizowanego rozporządzenia wskazuje, że chodzi o wsparcie producentów rolnych dokonujących rzeczywistej sprzedaży zbóż. Analizowana pomoc powinna być zatem kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadzą określony rodzaj działalności. Zdaniem tut. sądu (zgadzając się z argumentacją przywołaną w skardze) wykładnia dokonana przez organy ARiMR spornego przepisu §13zw ust. 1a rozporządzenia (jednorazowy zakup pszenicy, czy też gryki - niezależnie, czy miało to miejsce w okresie referencyjnym czy też nie - upoważnia do odmowy przyznania przedmiotowej pomocy) i zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nieprawidłowa. Prawodawca posłużył się bowiem pojęciem: "podmiotu skupującego zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą". W przepisie tym ustawodawca posługuje się zatem liczbą mnogą, wskazując na wielokrotność czynności skupu zboża. O tyle jest to logiczne, że trudno uznać za działalność polegającą na skupie zboża jednorazowy jego zakup. Ponadto w słowniku języka polskiego PWN słowo: "skupić", "skupować" oznacza: zgromadzić wiele czegoś, kupując od wielu osób. Również inne słowniki języka polskiego wskazują, że pod pojęciem "podmiot skupujący" kryje się podmiot, który kupuje coś od wielu właścicieli, producentów. Taki sposób rozumienia przywołanego pojęcia odnaleźć można też w innych przepisach prawa dotyczących producentów rolnych. Przykładowo w ustawie z 9 maja 2023 r. o Funduszu Ochrony Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1130) w art. 3 wskazuje się, że do wpłat na Fundusz są obowiązane podmioty skupujące, czyli podmioty podejmujące skup, przechowywanie, obróbkę lub przetwórstwo produktów rolnych. Należy też zauważyć, że słowo "zakupić", do którego odwołuje się Dyrektor OR (wskazując, że może być stosowane ze słowem "skupować" zamiennie – s. 18/6 decyzji) również w słowniku jeżyka polskiego zostało zdefiniowane (zakupić/zakupywać - kupić coś wartościowego albo większą ilość czegoś). Przyjmując zatem paradygmat racjonalnego ustawodawcy, gdyby ustawodawca chciał dokonać ograniczenia w stosunku do jednorazowego zakupu, przywołany przepis brzmiały zupełnie inaczej i zamiast: "podmiotu skupującego zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą" brzmiałby w sposób następujący: "podmiotu, który dokonał zakupu zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą" (por. wspomniany już wyrok WSA w Olsztynie z 31 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 48/24). W świetle więc literalnej wykładni §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego (zgadzając się w tym zakresie z zarzutami skargi), w ocenie sądu nie można podzielić stanowiska organów ARiMR (szczególnie, że niesie to negatywne konsekwencje dla strony), że w stanie faktycznym niniejszej sprawy strona wypełniła dyspozycję przedmiotowego przepisu i nie przysługuje jej w związku z tym wsparcie. Nie można w konsekwencji podzielić również stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że irrelewantna (z uwagi na treść §13zw ust. 1 pkt 3a – gdzie ustawodawca również, jak w §13zw ust. 1a posłużył się pojęciem "podmiotu skupującego zboże w związku z prowadzoną produkcją zwierzęcą") jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy (pomimo, że zakup był jednorazowy i co istotne został dokonany poza okresem referencyjnym) ilość zakupionego zboża, czy liczba transakcji, czy wreszcie ich okoliczności, a kluczowe znaczenie ma sam fakt dokonania zakupu pszenicy na potrzeby własnej produkcji zwierzęcej. Innymi słowy istotny jest związek zakupu z własną produkcją zwierzęcą, a istnienie tego związku stanowi ujemną przesłankę wsparcia. Uzupełniając powyższą argumentację, warto też zwrócić uwagę, że celem wprowadzenia do polskiego systemu prawnego spornego §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego było uniknięcie sytuacji podwójnego finansowania tego samego zboża. Z treści tego przepisu nie wynika jednak aby zakaz przyznania pomocy miał charakter "zero-jedynkowy". Gdyby tak było przepis ten brzmiałby, jak zauważył w przywołanym wcześniej wyroku sąd następująco: "Pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą". Zauważyć należy, że ustawodawca w §13 zw. ust. 1a wskazuje jednak, że pomocy nie przyznaje się: "w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot" (a to nie zostało przez organy ARiMR wykazane w stanie faktycznym niniejszej sprawy). Na uwagę zasługuje również to, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy we wniosku o przyznanie dofinansowania z 13 lipca 2023 r. skarżący w załącznikach na dowód spełnienia przesłanek przyznania pomocy przedstawił wyłącznie 3 faktury VAT z okresu referencyjnego tj. z 16, 25 i 26 czerwca 2023 r. na łączną sumę 184,05 ton pszenicy (k. 6/7-6/9 akt sprawy). We wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano zaś spornej faktury z 29 grudnia 2022 r. za jednorazowy zakup 10,1 tony pszenicy (k. 8/6 akt sprawy). W realiach niniejszej sprawy producent rolny nie objął zatem wnioskiem do przyznania pomocy zboża, które zakupił na własne potrzeby (a przynajmniej organy tego nie wykazały). Ponadto, jak wskazał przecież sam Dyrektor OR w odpowiedzi na skargę (o czym już była mowa wcześniej) celem wprowadzonego przez prawodawcę ograniczenia było wyłączenie z objęcia wsparciem podmiotów, które ten sam rodzaj zbóż zarówno skupowali, jak i sprzedawali w okresie referencyjnym, przy czym zakup odbywał się na potrzeby związane z prowadzoną przez nich produkcją zwierzęcą. W ocenie sądu również, mając na względzie stan faktyczny niniejszej sprawy, pozbawienie skarżącego całego wsparcia jest niewspółmierne do jego zachowania i sprzeczne z intencją legislatora, który wprowadził rozwiązania pomocy rolnikom w zakresie sprzedaży płodów pochodzących z ich gospodarstwa jednocześnie ustanawiając mechanizmy zabezpieczające w celu właściwego skierowania pomocy, tj. do gospodarstw produkujących m.in. pszenicę, zagrożonych brakiem rentowności i dotkniętych nagłymi zmianami cen związanymi z wojną, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Dokonując wykładni spornych przepisów rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie można też zapominać, że przepisy te zostały uchwalone w celu sprawnego wdrożenia środków wsparcia przyznanych przez Komisję Europejską w oparciu o przepisy Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z 4 kwietnia 2023 r. ustanawiające środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dziennik Urzędowy UE z 5.4.2023, L 96/80). Przypomnieć przy tym należy, że jak określono w artykule 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzenia mają bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich. Rozporządzenie ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe w tym w szczególności sądy administracyjne, mają obowiązek chronić. W przywołanym Rozporządzeniu Komisji 2023/739 z 4 kwietnia 2023 r. w punkcie 6 Preambuły jednoznacznie wskazano, że: "Bułgaria, Polska i Rumunia powinny dystrybuować pomoc najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji". Jedną zaś z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, która ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie przypominał, że z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków - celów, 3) warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia (por. wyrok TK z 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98; zob. szerzej: J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału konstytucyjnego, Warszawa 2008). Przywołana zasada proporcjonalności jest zatem podstawową zasadą ogólną prawa UE. Zarówno w ujęciu krajowym, jak i unijnym ma ona zastosowanie w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Treść tej zasady wyznaczają trzy wymogi: odpowiedniość, konieczność i proporcjonalność sensu stricto. Środek prawny spełnia test proporcjonalności, gdy odpowiada łącznie wszystkim trzem – nie zaś tylko niektórym – wymogom określającym treść zasady proporcjonalności. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych wymogów skutkuje niespełnieniem testu proporcjonalności (zob. A. Frąckowiak-Adamska, Podwójne standardy badania proporcjonalności przez Trybunał Sprawiedliwości, w: Zasady ogólne prawa wspólnotowego, red. Mik C., Toruń 2007). Mając na względzie przywołaną argumentację, w ocenie sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ spornego przepisu §13zw ust. 1a rozporządzenia (co również podkreślił WSA w Olsztynie w przywołanym już wyroku z 21 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 48/24), polegająca na całkowitej odmowie przyznania wsparcia producentowi rolnemu z tytułu sprzedaży pszenicy udokumentowanej fakturami przedłożonymi wraz z wnioskiem z 13 lipca 2023 r. - jest również nieuprawniona i ma charakter dyskryminacyjny w świetle przywołanego Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2023/739 z 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych z dnia w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dziennik Urzędowy UE z 5.4.2023, L 96/80). Ponadto wykładnia zaprezentowana przez organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy sprzeczna jest z literalnym brzmieniem przywołanej normy, a także nie uwzględnia zasadniczego celu wprowadzenia unormowań zawartych §13zw do polskiego porządku prawnego. A trzeba pamiętać, że sądy administracyjne jako sądy unijne są zobligowane przy ocenie legalności kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. Efektywna realizacja prawa do sądu w sprawach unijnych wymaga dokonywania prounijnej wykładni prawa krajowego, nazywanej też zasadą pośredniego skutku prawa unijnego. Nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego jest praktyka administracyjna, która prowadziłaby do zmniejszenia skuteczności prawa wspólnotowego. Z podanych względów sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą. Wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. §13zw ust. 1a rozporządzenia pomocowego. W konsekwencji za zasadne należało również uznać zarzuty natury procesowej w zakresie wskazanym i opisanym szczegółowo w skardze, tj. naruszenia art. 8 (zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej) i art. 107 §3 k.p.a. (w zakresie niedostatków uzasadnienia). Jednocześnie, zdaniem sądu strona nie wykazała na czym miało polegać naruszenie przez organy ARiMR pozostałych przepisów, tj. art. 6, 7, 11 i 15 k.p.a., zważywszy na modyfikacje przedmiotowego postępowania opisane wcześniej (a nie jest rolą sądu doszukiwanie się motywów stawianych w skardze zarzutów). Rozpatrując ponownie sprawę, organy ARiMR zobowiązane będą uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko sądu. W szczególności organy uzupełnią materiał dowodowy i w jego kontekście raz jeszcze przeanalizują istnienie w sprawie przesłanek udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej. Wydając ponownie decyzje, organy sporządzą również uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 §3 k.p.a., m.in. w zakresie pełnego odniesienia się do argumentacji strony, czy też wskazania w oparciu o jaką podstawę prawną uznały, że możliwa jest odmowa przyznania stronie wnioskowanej pomocy, jeśli jednorazowy zakup pszenicy nastąpił poza okresem referencyjnym wskazanym w §13zw ust. 7 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 §1 p.p.s.a. Na koszty sądowe składał się wpis od skargi w kwocie 200,00 zł. Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.