II SA/Gd 1194/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia 15 maja 2023 r., nr [...]. Pan J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium) z 18 sierpnia 2023 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Chojnice decyzją z 15 maja 2023 r. ustalił na wniosek Pani C. P. i Pani H. K., uzupełniony w dniu 21 marca 2022 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz czterech budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...], w miejscowości K., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano najpierw, że decyzją z 20 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Chojnice ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak SKO po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z 19 sierpnia 2022 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ wyniki analizy powinny umożliwić precyzyjne określenie parametrów inwestycji, które w uchylonej decyzji były niedookreślone. Wójt ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnił, że po uszczegółowieniu analizy i dokładnym określeniu parametrów planowanej inwestycji projekt decyzji ponownie przesłano do uzgodnienia ze Starostą Chojnickim, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Gdańsku, Zarządem Zlewni w Chojnicach, zarządcą drogi wojewódzkiej oraz zarządcą drogi gminnej wewnętrznej, a także z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W konsekwencji ustalono m.in.: maksymalną nieprzekraczalną linia zabudowy- 6 m od granicy dz. nr [...], pełniącej funkcję drogi dojazdowej zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 10,0% - 11,5%, powierzchnię zabudowy: budynku mieszkalnego i gospodarczego - łącznie maksymalnie 122,5m2 (łącznie dla czterech budynków mieszkalnych i czterech budynków gospodarczych: maksymalnie 490,0m2), szerokość elewacji frontowej budynku: mieszkalnego jednorodzinnego: 13m z tolerancją do 20%, gospodarczego: od 4m do 6m, wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego: 7m-9m, gospodarczego: 4m-6m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku: mieszkalnego jednorodzinnego: maksymalnie 9m, gospodarczego: maksymalnie 6m, powierzchnię biologicznie czynną: minimum 60% powierzchni działki, dostęp do drogi publicznej: pośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez drogę gminną wewnętrzną (działka nr [...]) oraz dz. nr [...] stanowiącą własność wnioskodawców. Ustalono też, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. SKO po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 18 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chojnice z 15 maja 2023 r. Kolegium stwierdziło, że z analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że na wyznaczonym obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz handlowo-usługowej, pozwalające na kontynuację funkcji zaplanowanej przez inwestorów. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej pośrednio - do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną - dz. nr [...] oraz działkę nr [...], stanowiące własność wnioskodawców, a zatem nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego o braku dostępu do drogi. SKO uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, a analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona prawidłowo. Decyzja zawiera wymagane prawem załączniki; tj. załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Przy tym z uproszczonej informacji z rejestru gruntów znajdującej się w aktach sprawy wynika, że inwestorki są właścicielkami działki nr [...], taki zapis widnieje również w księdze wieczystej nieruchomości [...]. Pan J. M. w skardze do Sądu na decyzję SKO wniósł o jej uchylenie lub umorzenie albo zawieszenie postępowania do czasu odzyskania przez niego działek nr [...], [...], [...] i [...], które zostały bezprawnie odebrane jego rodzicom na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w Chojnicach z 19 listopada 1974 r. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest niezrozumiała i oparta na ustaleniach sprzecznych z rzeczywistością, nie ma ponumerowanych stron, a dostarczony mu jej egzemplarz nie jest poświadczony za zgodność z oryginałem. Zdaniem skarżącego do realizacji zamierzonej inwestycji konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a organ nie przeprowadził wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego na ę okoliczność. Skarżący podniósł także, że pomimo składanych wniosków, nie otrzymał od organów czytelnych i ponumerowanych kopii materiałów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 ust. 1 i 2, art. 19, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 415, art. 416, art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że teren objęty planowanym przedsięwzięciem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ nie znajdują się na nim grunty klas I – III ani grunty leśne. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."), wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie - między innymi, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (art. 61 ust. 5a zd. pierwsze u.p.z.p.). Stosowanie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie, stanowiące załącznik do decyzji Wójta z 15 maja 2023 r., wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierają załącznik graficzny w postaci mapy, która jest nieczytelna. Nie sposób z niej odczytać numerów ewidencyjnych działek ani parametrów znajdującej się na nich zabudowy. Powoduje to niemożność weryfikacji, czy załączone do decyzji wyniki analizy dotyczą terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Samo tylko to uchybienie § 9 ust. 3 rozporządzenia, powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. W dalszej kolejności, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, stwierdzić należy w sprawie nie przeprowadzono analizy, o której mowa w art. 61. ust. 5a u.p.z.p. Załącznikiem do decyzji Wójta są wyniki analizy, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia. Poza tym, że nie zawierają prawidłowej części graficznej, w żadnym miejscu nie wyjaśniają, w jaki sposób uprawniony urbanista doszedł do wyników i stwierdzeń w tym dokumencie prezentowanych. Samo odniesienie się do zapisów u.p.z.p. i rozporządzenia nie stanowi wyjaśnienia przyjętych parametrów zabudowy. Niezbędne jest jeszcze wyjaśnienie, jak wskazane zapisy zastosowano w konkretnej sprawie. Przedmiotowy dokument zawiera dwie tabelki. Pierwsza dotyczy wszystkich nieruchomości zabudowanych, druga to zestawienie nieruchomości podobnych przyjętych do analizy. Brak jest jednak wyjaśnienia skąd taki dobór nieruchomości, a nawet w jaki sposób ustalono obszar analizowany w sprawie. Okoliczność ta mogły być zaaprobowana, pod warunkiem, że w aktach sprawy znajdował by się dokument (dokumenty) pozwalający na weryfikację wskazywanych przez urbanistę, a następnie organ administracji parametrów zabudowy i przesłanek do wydania decyzji. Analiza urbanistyczna i wyniki analizy urbanistycznej nie są pojęciami zamiennymi. Wynika to jasno z przywołanych powyżej norm prawnych oraz zasad logiki. Analiza jest procesem myślowym, prowadzącym do uzyskania określonych wyników na podstawie konkretnych danych. Nie sposób zatem zweryfikować poprawności prezentowanych wyników analizy, bez możliwości odniesienia się do procesu myślowego, który doprowadził do uzyskania określonych wyników. Nie można przy tym wykluczyć, że wyniki analizy, jak i sama analiza będą zawarte w tym samym dokumencie, jednakże w przedmiotowej sprawie podane przez urbanistę wyniki nie zawierają uzasadnienia jakim jest analiza, na podstawie której wyniki uzyskano. Podkreślić należy, że sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 września 2026 r., w sprawie IV SA/Po 509/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja Wójta jak i SKO są wadliwe, ponieważ naruszają art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz wskazane przepisy rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że kwestia własności nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy nie ma w sprawie znaczenia. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy można uzyskać bez względu na to, kto jest właścicielem nieruchomości, która ma być nią objęta. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie uprawnia do zabudowy, pomimo że jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższych względów wskazany zarzut skargi nie mógł być skuteczny, i z tego też powodu Sąd odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania do czasu odzyskania przez niego własności spornej nieruchomości, uznając że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Podobnie za niezasadny należy uznać zarzut błędnej kwalifikacji gruntu rolnego do kategorii IVa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] jest działką rolną klasy IVa. W takiej sytuacji Wójt zobowiązany był uwzględnić ten stan rzeczy. Natomiast kwestia weryfikacji danych w ewidencji gruntów i budynków uregulowana jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie należy do kompetencji Wójta, tylko Starosty, wobec czego brak było podstawy prawnej i faktycznej uzasadniającej powołanie biegłego. Trafny był natomiast zarzut skarżącego dotyczący wydania mu czytelnych i ponumerowanych kopii materiałów postępowania. W myśl art. 71 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, stwierdził że ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd Naczelny wyjaśnił między innymi, że za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 K.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 K.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). W ocenie NSA, odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 K.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W powyższym świetle uznać należy brak rozpoznania wniosków skarżącego o kopię materiałów sprawy, jako naruszenie jego prawa do czynnego udziału postępowaniu, to jest art. 10 K.p.a. Zatem brak przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nieczytelność mapy będącej załącznikiem graficznym do wyników analizy oraz naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, spowodowały koniczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzjo organów obu instancji. Naruszenia prawa dotyczą bowiem kwestii podstawowych dla zbadania możliwości wydania warunków zabudowy oraz ochrony praw stron tego postępowania. Z tych też powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Powyższa Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są dla organów wiążące (art. 153 ww. ustawy). Prowadząc ponownie postępowanie, Wójt zobowiązany będzie między innymi uzasadnić istnienie bądź nieistnienie przesłanek umożliwiających bądź uniemożliwiających wydanie wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, do czego konieczne będzie między innymi przeprowadzanie szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy, z której precyzyjnie wynikać będzie sposób uzyskania wyników przedstawionych w załączniku do decyzji, o którym mowa w § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia (wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną). Z kolei SKO przy ewentualnym rozpoznaniu odwołania, zwróci szczególną uwagę na prawidłowość wykonania tych obowiązków. Ponadto, na każdym etapie postępowanie, organy zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego wobec skarżącego do tej pory nie uczyniły.