IV SA/Po 323/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 września 2020 r. nr XXVIII/326/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora Swarzędzkiego oraz ulic: Strzeleckiej i Działkowej w Swarzędzu" oddala skargę. Rada Miejska w Swarzędzu uchwałą nr XXVIII/326/2020 z dnia 29 września 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon Jeziora Swarzędzkiego oraz ulic: Strzeleckiej i Działkowej w Swarzędzu". Skargę na powyższa uchwałę wniosła B. P. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ad M.. Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym 3336, obręb 0001, nazwa obrębu: Swarzędz, identyfikator działki 302116_4.0001.3336, położonej przy ul. Strzeleckiej (dalej: nieruchomość), jako wydaną z naruszeniem: 1. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2021 roku i przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, jak również naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości oraz ochrony prawnej własności poprzez przeznaczenie nieruchomości skarżącej, w skarżonym MPZP, pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji; 2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym rozpoznania uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego przez skarżącą i nierozważenie, że przeznaczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż ulicy Strzeleckiej, po obu jej stronach, określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa, podczas gdy nieruchomość skarżącej została przeznaczona pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji, w sytuacji, w której bezsprzecznie Gmina Swarzędz ma potrzeby ustalania przeznaczenia nieruchomości na funkcję mieszkaniowo- usługową. Skarżąca wniosła na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty i wyjaśniono, że skarżąca spełniła warunki skutecznego wniesienia skargi tj. zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, która położona jest na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu. Ponadto, w związku z przyjęciem w wskazanych funkcji dla tego terenu, skarżąca nie może od momentu wejścia w życie planu uzyskać pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu, wskutek czego ma ograniczoną możliwość zabudowy na swojej działce. Skarżąca podkreśliła, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. W świetle powyższego — w ocenie skarżącej — przeznaczenie w zaskarżonej uchwale nieruchomości pod zabudowę usługową (usługi sportu i rekreacji) stanowi, poprzez nieuwzględnienie prawa własności skarżącej naruszenie zasady proporcjonalności, a tym samym wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy. Skarżąca nadmieniła także, że tak określone przeznaczenie nieruchomości jest sprzeczne z szeroko rozumianą sprawiedliwością społeczną, bowiem przeznaczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się wzdłuż ulicy Strzeleckiej po obu jej stronach określone zostało jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, albo zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługowa. Tym samym wartość większości nieruchomości na tej samej ulicy będzie znacznie wyższa i brak jest uzasadnienia dla pokrzywdzenia w tym względzie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej nie można uznać, aby organ uchwałodawczy w sposób należyty i wnikliwy wyważył interesy indywidualne (skarżącej) w zestawieniu z interesem ogólnym. Rada Miasta dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej uwzględnione w skarżonej uchwale jest spójne z ustalonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kierunkiem zagospodarowania tego obszaru pod tereny zieleni naturalnej. Co więcej, zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dodatkowo rozszerza możliwość zainwestowania na tym terenie poprzez możliwość wprowadzenia na terenie oznaczonym jako US innych funkcji, tj. zabudowy usługowej sportowo-rekreacyjnej. Studium dopuściło taki wariant, o ile teren objęty zmianą nie przekracza 50% powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązania będą uzasadnione aktualnymi potrzebami. W ocenie organu właśnie funkcje zabudowy usługowo-rekreacyjnej spełniają te wymagania, zwłaszcza biorąc pod uwagę przyjęte ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i ustaloną maksymalną powierzchnię zabudowy czy linie zabudowy. Organ podkreślił także, że ustalenia planu są dla skarżącej korzystniejsze niż ustalenia studium, z którym plan musi być niesprzeczny. Teren oznaczony jako "US" nie jest terenem ogólnodostępnym, a zatem nie ma docelowo stanowić terenu publicznego, w związku z czym istnieje możliwość jego komercyjnego wykorzystania, a co za tym idzie – sprzedaży. W ocenie organu nie przekroczono władztwa planistycznego, ani nie naruszono zasady proporcjonalności w zakresie wyważenia interesu publicznego i prywatnego przy uchwalaniu planu miejscowego. Okolice jeziora w każdej gminie są naturalną przestrzenią do lokalizacji miejsc, w tym zabudowy, sportowej i rekreacyjnej. Organ jest świadomy, że każdy właściciel niezagospodarowanego gruntu w mieście wolałby, aby został on przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, gdyż zapotrzebowanie na takie tereny jest duże wobec ciągłego braku mieszkań. Gmina musi jednak podejmować decyzje, które działki przeznaczać pod taką zabudowę, a które pod zieleń, usługi publiczne i innego rodzaju usługi. W analizowanym przypadku w opinii organu w wystarczający sposób wykazano dlaczego przeznaczenie nieruchomości skarżącej względem przeznaczenia innych nieruchomości było racjonalne i proporcjonalne w znaczeniu korzystania z władztwa planistycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu należy wywieść materialnoprawną legitymację skarżącej do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08). Wobec treści zarzutów skargi odnoszących się do ustalonego przeznaczenia nieruchomości skarżącej, tj. ustalenia terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową – usługi sportu i rekreacji, Sąd stwierdził, w oparciu o przedłożone dokumenty, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu. Dokumenty te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu – w zakresie przeznaczenia działki skarżącej, a więc w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącej wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącej nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie jako "US", tj. tereny zabudowy usługowej – usługi sportu i rekreacji. Co więcej, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z założeniami studium, które na obszarze nieruchomości skarżącej przewidywało tereny zieloni naturalnej (oznaczenie "Z" w studium), których ustalenie miało na celu zaspokojenie funkcji krajobrazowych, oddzielając obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej. Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dodatkowo rozszerza możliwość inwestycji na terenie nieruchomości skarżącej, poprzez wprowadzenie na terenie oznaczonym jako US innych funkcji, tj. zabudowy usługowej sportowo-rekreacyjnej. Studium dopuściło taki wariant, o ile teren objęty zmianą nie przekracza 50% powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązania będą uzasadnione aktualnymi potrzebami. Trafnie zatem argumentuje organ, że założenia przyjęte w miejscowym planie są korzystniejsze dla skarżącej niż pierwotne uwarunkowania zawarte w studium. Należy podkreślić, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w niniejszej sprawie naruszona przez gminę. Kwestionowane skargą przepisy planu są generalnie spójne z ustaleniami studium. Plan miejscowy rozwija ustalenia zamieszczone w studium, precyzując i uszczegółowiając sposób możliwego zagospodarowania terenów gminy. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności planu miejscowego ze studium. Ponadto, należy zaznaczyć, że zaskarżone postanowienia planu nie naruszają też zasady proporcjonalności oraz zasady równości, ponieważ opierają się na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącej, a tym samym stanowią uprawnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma jednak charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. Istota planowania przestrzennego polega z kolei na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należało przyjąć, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod tereny zabudowy usługowej – usług sportu i rekreacji, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego. Nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy, a zatem nie skutkowało również naruszeniem zasady proporcjonalności. Rzeczone przeznaczenie uzasadnione jest wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego. Analiza rysunku planu potwierdza, że funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej. Wobec rozwoju takiej zabudowy niezbędne było zatem – w tym stosownie do wskazanych wcześniej założeń studium – zabezpieczenie na tym obszarze terenów zieleni, które mogą pełnić funkcję terenów rekreacyjno-sportowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców. Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącej, uprawniające do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.