III FSK 1075/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 28/24 w sprawie ze skargi Z.P.T. "P." sp. z o.o. z siedzibą w C. na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie zabezpieczenia zobowiązań podatkowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I SAB/Sz 28/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. T. "P." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie określenia i zabezpieczenia na majątku spółki przybliżonej kwoty zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2015-2019 wraz z odsetkami za zwłokę stwierdził, że: (I) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dopuściło się przewlekłości; (II) stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; (III) umarzył postępowanie co do zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie do wydania aktu; (IV) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz strony skarżącej Z. P. T. "P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 149 § 1, art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 139 § 3 i 4 oraz art. 140 § 1 stawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.) – dalej jako: "O.p.", polegające na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dopuściło się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania Z. P. T. "P." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. (Spółka) w przedmiocie określenia i zabezpieczenia na majątku Spółki przybliżonej kwoty zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2015 - 2019 wraz z odsetkami za zwłokę, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie przewlekłości, gdyż po uprzednich - mających miejsce w sprawie - wyznaczeniach nowych terminów załatwienia sprawy, ponadto - jeszcze przed rozpoznaniem skargi na przewlekłość przez Sąd - Kolegium załatwiło sprawę wydając w dniu 15 marca 2024 r. decyzję nr SKO.4140.2264.2023, którą na podstawie art. 233 § 3 O.p. uchyliło decyzję organu I instancji z 13 lipca 2023 r. FB.3120.39.9.2023, a doręczenie decyzji Kolegium nastąpiło w dniu 18 marca 2024 r.; przy czym naruszenie wskazanego przepisu postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 P.p.s.a, II. Mając na uwadze przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o: - uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie dopuściło się przewlekłości, - ewentualnie w przypadku nie przychylenia się do powyższego, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, - zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Tego rodzaju przesłanek w niniejszej sprawie nie odnotowano. Podobnie nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 P.p.s.a. Skarga kasacyjna zbadana według reguły związania zawartymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ab initio P.p.s.a.) okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie dopuściło się przewlekłości postępowania nie naruszył art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 139 § 3 i 4 oraz art. 140 § 1 O.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalny akt administracyjny (decyzję, postanowienie), gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1150/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 (publ. CBOSA), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania podatkowego, wyrażoną w art. 125 § 1 O.p., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy podatkowe powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać należy, że skonkretyzowanie ww. zasady w odniesieniu do postępowania odwoławczego zawiera przepis art. 139 § 1-3 O.p., który stanowi, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 140 § 1 O.p.). Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 120 O.p., zgodnie z którą organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 139 O.p.), przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów podatkowych - art. 121 § 1 O.p. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych sprawy, przyjętych i przedstawionych przez Sąd I instancji wynika, że postępowanie, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie przewlekłości postępowania zostało wywołane odwołaniem wniesionym przez Spółkę od decyzji Burmistrza B. z 13 lipca 2023 r. wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., w sprawie I SA/Sz 508/21 decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie. Odwołanie Spółki zostało przekazane organowi drugiej instancji w dniu 18 sierpnia 2023 r. Pierwszą czynnością organu odwoławczego było wydanie w dniu 18 października 2023 r. na podstawie art. 140 § 1 O.p. postanowienia o zawiadomieniu, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2024 r. Jako uzasadnienie Kolegium wskazało na konieczność dokonania szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia stanu prawnego i faktycznego oraz ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kolegium wskazało także na znaczą liczbę i stopień skomplikowania spraw wpływających do organu. Następnie pismem z 4 stycznia 2024 r. Kolegium zwróciło się do organu pierwszej instancji o nadesłanie pełnych akt postępowania podatkowego, akta organ pierwszej instancji przekazał protokołem z dnia 22 stycznia 2024 r. (8 tomów). W dniu 30 stycznia 2024 r. organ odwoławczy wydał kolejne postanowienie o zawiadomieniu o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym i uprzednio wyznaczonym terminie i nowy termin załatwienia sprawy wskazał do dnia 29 marca 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano ponownie, że konieczność przedłużenia postępowania wystąpiła z uwagi na potrzebę analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ustalenia stanu prawnego i faktycznego, wskazano na ewentualną konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz na okoliczność przekazania przez organ pierwszej instancji brakujących materiałów w dniu 22 stycznia 2024 r. Kolegium ponowiło także argumentację dotyczącą znacznej ilości spraw oraz stopnia ich skomplikowania. Następnie w aktach sprawy umieszczono notatkę urzędową z 12 marca 2024 r. o przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu pierwszej instancji odnośnie do konieczności nadesłania dalszej korespondencji z organami ścigania, która nastąpiła po dniu 1 września 2022 r. W tym samym dniu tj. 12 marca 2024 r. do Kolegium wpłynęła od organu pierwszej instancji kopia pisma [...] Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw [...] Prokuratury Krajowej w [...] z 9 września 2022 r. W dniu 15 marca 2024 r. Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wydało decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał na brak zawarcia rozważań odnośnie wystąpienia przesłanki przedawnienia i niewyjaśnienie czy postępowanie karne skarbowe trwa nadal, gdyż ostatnia informacja w tej kwestii pochodzi z 9 września 2022 r. W pozostałych kwestiach występujących w sprawie Kolegium nie zajęło stanowiska. W świetle wyżej przedstawionych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że argumenty zawarte w skardze kasacyjnej nie podważają zasadności i prawidłowości oceny prawnej Sądu I instancji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że wydanie i doręczenie stronie przez organ podatkowy postanowień o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy samo w sobie nie stanowi o tym, że postępowanie podatkowe nie jest prowadzone w sposób przewlekły. Wydając przedmiotowe postanowienie organ dopełnia warunku formalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, niemniej wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 140 § 1 O.p. samo w sobie nie przesądza, że postawa organu nie charakteryzowała się bezczynnością w załatwieniu sprawy. Otóż z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresie pierwszych dwóch miesięcy po wpłynięciu akt sprawy do organu odwoławczego w sprawie nie podejmowano żadnych czynności. Dopiero po upływie prawie 5 miesięcy po wpłynięciu akt organ dostrzega, że akta te są niekompletne i wzywa organ I instancji do nadesłania pełnych akt postępowania podatkowego. Ponowne, dwukrotne powoływanie się na okoliczność, że nadesłane akta administracyjne okazały się niekompletne także nie może stanowić o braku przewlekłości postępowania. Rzeczą organu odwoławczego (organu wyższego stopnia) jest takie prowadzenie postępowania aby organ I instancji wykonał zalecania organu odwoławczego w sposób prawidłowy i w wyznaczonym terminie. Odnosząc się do podnoszonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności, że zachodziła konieczność dokonania szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie zauważył, że organ odwoławczy analizy przedmiotowej sprawy dokonywał po raz drugi, uprzednio zajmował się nią przed wydaniem decyzji z dnia 21 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela konstatację Sądu I instancji, że okoliczność ponownego zajmowania się sprawą powinna skłonić organ do jak najbardziej sprawnego i szybkiego zajęcia się nią, skoro wystąpiła konieczność jej ponownego rozpoznania na skutek wyeliminowania wcześniej wydanego wadliwego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje również ocena Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd ten wyjaśnił, że organizacja pracy Kolegium nie może być okolicznością usprawiedliwiającą nierozpoznanie sprawy podatkowej w ustawowym terminie. Okoliczności takie jak wzrost wpływu spraw do Kolegium czy stopień ich skomplikowania w istocie wiążą się z organizacją pracy Kolegium, a z tego powodu strona nie może oczekiwać na rozstrzygnięcie ponad terminy ustawowe. O tyle, o ile mogą to być okoliczności niezawinione przez organ, to jednak nie mogą one obciążać podatnika, który nadmierny okres czasu oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie podatkowej dotyczącej zabezpieczenia na jego majątku zobowiązania podatkowego. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości. Jednocześnie, ponieważ wystąpienie przewlekłości miało częściowo charakter usprawiedliwiony, tj. w zakresie w jakim do jej wystąpienia przyczynił się wzrost spraw wpływających do Kolegium przy braku odpowiedniej obsady organu, Sąd I instancji stosując art. 149 § 1a P.p.s.a. zasadnie stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Agnieszka Olesińska Anna Dalkowska Bogusław Woźniak