IV SA/Po 557/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skarg S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2023 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 897 zł (słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 29 stycznia 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa, a także na decyzję Kolegium z 29 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 22 lipca 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Przedmiotowe skargi zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt IV SA/Po 557/23 na decyzję Kolegium nr [...] oraz IV SA/Po 561/23 na decyzję Kolegium nr [...] Postanowieniem z dnia 19 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) W. S. A. w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. sprawy i zarządził prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 551/23. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy [...], rozpoznając wniosek S. W. z 21 października 2013 r. wydał decyzję z 29 stycznia 2014 r. nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek nr [...], [...] w miejscowości S.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 maja 2014 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. S. W. zwrócił się do SKO pismem złożonym w siedzibie organu 5 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy [...] z 29 stycznia 2014 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że wydał uprzednio decyzję z 28 stycznia 2021 r. nr [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Wójta. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji wskazuje z kolei, iż w momencie utrzymania w mocy skarżonej decyzji Wójta Gminy [...], funkcjonowała już w obrocie uchwała Rady Gminy [...] z 28 stycznia 2014 r. nr LX/769/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która objęła teren wnioskowanej inwestycji. Mając na uwadze, iż decyzja Kolegium, nie zaś decyzja Wójta, była decyzją ostateczną w sprawie, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2023 r. nr [...] zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy [...] wydał decyzję z 22 lipca 2014 r. nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch magazynów rolnych na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...]. S. W. zwrócił się do SKO pismem złożonym w siedzibie organu 24 lutego 2022 r. o stwierdzenie wydania decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy [...] z 22 lipca 2014 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że umorzenie przez Wójta postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy było konsekwencją podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały z 25 marca 2014 r. nr LXIII/812/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], [...] i w [...]. Objęte wnioskiem strony działki znajdują się na obszarze ujętym we wskazanej uchwale. Zważywszy, iż art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. Kolegium przyjęło, że organ I instancji zgodnie z prawem umorzył postępowanie, a także iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywiedzionych przez S. W. od opisanych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący wskazał iż Wójt umarzał postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przed uprawomocnieniem się planu miejscowego, co stanowi podstawę do unieważnienia wydanych decyzji, gdyż jest to rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargi wniesione przez S. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując przyjęte dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z naruszeniem prawa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyszczególnia art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Przy czym, w myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak stanowi natomiast art. 158 § 1 ustawy, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się. Z kolei w myśl art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Rozstrzygając w przedmiocie nieważności decyzji, rolą organu jest zweryfikowanie, czy w postępowaniu zakończonym badaną decyzją doszło do spełnienia którejkolwiek z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przypadku zaistnienia którejkolwiek z wymienionych we wskazanym przepisie okoliczności, organ obowiązany jest wydać decyzję, której skutkiem jest wyeliminowanie wadliwego aktu z mocną wsteczną. Przy czym, jak wynika z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przypadku zaistnienia wskazanych negatywnych przesłanek, nie jest możliwe wydanie decyzji eliminującej z obrotu wadliwą decyzję poprzez stwierdzenie jej nieważności, jednak w razie ich zaistnienia organ - zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. - obowiązany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w decyzji nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę odmowy stwierdzenia wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa powołało się na fakt uprzedniego procedowania w tej materii. Sąd zwraca uwagę, iż wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji Wójta Gminy [...] z 29 stycznia 2014 r. nr [...] zapadło w formie postanowienia z 28 stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji. Podjęcie rozstrzygnięcia w formie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania oznacza, że organ nie prowadził w istocie postępowania merytorycznego i nie doszło wówczas do oceny przesłanek nieważnościowych wyszczególnionych w art. 156 k.p.a. Również treść uzasadnienia przedmiotowego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że organ w ogóle nie przystąpił do oceny tych przesłanek. Decyzja odmowna zawiera stwierdzenie, że przesłanki opisane w jej hipotezie nie zostały spełnione i tym samym prawa i obowiązki przewidziane jej dyspozycją nie mogą zostać wykreowane. W konsekwencji należy uznać ją za decyzję "merytoryczną", tworzącą stan rei iudicatae. Natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia i decyzja o umorzeniu postępowania zapobiegają lub kładą kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się ich istota (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, W. 2023, art. 156). W ramach kontrolowanego postępowania Kolegium nie dokonało weryfikacji skarżonej decyzji organu I instancji w zakresie zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu nr [...] wynika, iż brak jest podstaw do procedowania w sprawie stwierdzenia wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie zapadła decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wskutek wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzestając na ustaleniu tych okoliczności, Kolegium nie dokonało oceny przesłanek nieważnościowych decyzji objętej wnioskiem strony. Powyższe zastrzeżenia należy odnieść również do zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...], którą organ odmówił stwierdzenia wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 22 lipca 2014 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Treść uzasadnienia przedmiotowej decyzji SKO skoncentrowana jest wokół oceny prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy w kontekście podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do oceny decyzji organu I instancji w kontekście zaistnienia przesłanek nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., o czym orzeczono jak w punktach I-II wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się suma opłat uiszczonych tytułem wpisów od skarg w wysokości łącznej [...] zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).