VII SA/Wa 2387/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. G. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB dla [...]") z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji robót budowlanych i oceny technicznej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. L. S. (współwłaścicielka budynku) zwróciła się do PINB [...] o sprawdzenie legalności rozbudowy/nadbudowy lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. w W. oraz sprawdzenie prawidłowości robót budowlanych. W odpowiedzi na zapytanie organu nadzoru budowlanego, Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Miasta [...] pismem z dnia [...] marca 2020 r. poinformował PINB, że w jego zasobach nie odnaleziono pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczącego rozbudowy/nadbudowy lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. L. w W.. Do powyższego pisma dołączono kopię decyzji Zarządu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1978 r., którą wstrzymano roboty budowlane wykonywane w budynku mieszkalnym położonym przy ul. L. w W. ze względu na wykonywanie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza bez pozwolenia. Załączono również pismo J. G. z dnia [...] października 1978 r., przy którym przedłożył aktualizację remontu i przebudowy obejmującego powiększenie projektowanych uprzednio lukarn dachowych oraz wykonanie tarasu. W dniu [...] czerwca 2020 r. w lokalu mieszkalnym, będącym przedmiotem postępowania, PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne, podczas których pełnomocnik właściciela lokalu okazał dokumentację z 1978r. dotyczącą aktualizacji projektu przebudowy mieszkania na poddaszu budynku. PINB [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przyłączeniem "stryszku" do lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. w W. oraz z wykonaniem tarasu przynależnego do tego lokalu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – "pr. bud") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – "k.p.a.") nałożył na M. G. obowiązek sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. w W. oraz oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych przeprowadzonych przy przyłączeniu "stryszku" do lokalu mieszkalnego nr [...], uwzględniając powiększenie lukarn dachowych i wykonanie tarasu, w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, oraz ich wpływu na konstrukcję nośną budynku. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane zostały samowolnie, bez zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej. Uznał, że niezbędne jest nałożenie obowiązku wykonania inwentaryzacji i oceny technicznej robót budowlanych, która stanowić będzie podstawę do podjęcia rozstrzygnięć w ramach nadzoru budowlanego. W ocenie organu sporządzenie dokumentacji było konieczne, gdyż oględziny nie dawały możliwości oceny prawidłowości i bezpieczeństwa wykonanych robót budowlanych. Na ww. postanowienia PINB [...], zażalenie złożył M. G. twierdząc, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez braki uzasadnienia faktycznego i prawnego. W zażaleniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 i 4 pr. bud. poprzez ich zastosowanie i błędne nakazanie - na podstawie aktualne obowiązujących przepisów, sporządzenia i dostarczenia określonych dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Organ drugiej instancji stwierdził, że uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma charakter dowodowy, umożliwi prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W ocenie [...] WINB organ pierwszej instancji w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji oraz oceny technicznej robót budowlanych. [...] WINB wskazał też, że jego zdaniem przeprowadzone przez przedstawiciela PINB [...] oględziny nie odzwierciedlają pełnej oceny robót budowlanych. Wobec faktu, że prace zrealizowane zostały ponad 40 lat temu oraz dotyczą elementu konstrukcyjnego budynku, zasadnym było sprawdzenie prawidłowości ich realizacji oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną, a także ich wpływu na konstrukcję nośną budynku. Organ zwrócił uwagę, że przedłożona do zażalenia dokumentacja projektowa w postaci aktualizacji projektu przebudowy mieszkania na poddaszu nie zawiera żadnego wykazu robót budowlanych ani obliczeń powykonawczych związanych z wykonaniem tarasu oraz powiększeniem lukarn dachowych. Nie jest możliwie dokonanie obiektywnej oceny sprawy bez uprzedniego wykonania odpowiedniej dokumentacji powykonawczej. Organ drugiej instancji wyjaśnił również, że przepisy pr. bud. w sposób enumeratywny wymieniają krąg podmiotów na jakie może zostać nałożony obwiązek przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego. Właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. L. w W. jest skarżący. PINB w sposób prawidłowy wskazał adresata obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej w oparciu o treść art. 81c ust 2 pr.bud. Skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2020 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB [...], a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego [...] WINB niewłaściwie uznał, że niezbędne jest opracowanie powykonawcze, zawierające ocenę zrealizowanych robót pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną, wpływem na konstrukcję całego obiektu, podczas gdy w projekcie przebudowy i w aktualizacji projektu przebudowy, zawarte były stosowne wyliczenia, w tym ciężar stropu w związku z przebudową oraz stosowne rysunki opracowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 81c ust. 2 i 4 pr. bud., poprzez błędne skierowanie go do niego, gdy dach i inne części konstrukcyjne budynku stanowią część wspólną - współwłasność współwłaścicieli budynku przy ul. L. w W.. Zdaniem skarżącego powyższy obowiązek powinien obciążać wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. L. w W.. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie, jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie nakładające na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w zakreślonym terminie, inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. L. w W. oraz oceny technicznej tych robót. Podstawę prawną orzeczeń stanowił art. 81c ust. 2 pr. bud. zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl art. 81 c ust. 1 pr. bud., osobami od których organ może żądać tych dokumentów są uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 pr. bud. ma charakter dowodowy i może być wydane w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości dotyczących m. in. robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu, wymaga wiedzy specjalistycznej. Ustawodawca posłużył się w tej kwestii sfomułowaniem "powstanie uzasadnionych wątpliwości". Taka redakcja wskazuje, że nałożenie obowiązku wymaga spełnienia ww. warunku, co organ powinien uzasadnić w motywach rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 81c ust. 2 jest uprawnione wówczas, gdy wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku, których organy nie były w stanie rozstrzygnąć, nawet przy użyciu posiadanej wiedzy i środków. Choć nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej i ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może rozstrzygać w ramach swoich merytorycznych kompetencji, to niekiedy wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca i zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16; por. też wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2612/17; wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2562/20). Kierując się powyższym rozumieniem art. 81c ust. 2 pr. bud. Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie doszło do jego naruszenia. W zaskarżonym postanowieniu, spełniającym wymogi z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., w stopniu wystarczającym [...] WINB wykazał konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 pr. bud. i obciążenia, na jego podstawie, skarżącego określonymi obowiązkami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] czerwca 2020 r. oględziny robót budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. L. w W., z których sporządzono protokół nr [...]. Organ ustalił, że powiększenie lukarn dachowych i wykonanie tarasu nastąpiło w 1978 r. na podstawie przedłożonego przez inwestora dokumentu pt." "Aktualizacja projektu przebudowy mieszkania na poddaszu". Podczas oględzin ustalono, że wykonane prace budowlane nie odzwierciedlają pełnej oceny realizacji robót budowlanych związanych z powiększeniem lukarn dachowych i wykonaniem tarasu w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku. Skoro roboty budowalne (zrealizowane ponad 40 lat temu) dotyczyły elementu konstrukcyjnego budynku tj. dachu, a także wyodrębnienia tarasu ze znajdującego się w lokalu mieszkalnym pomieszczenia, to zasadnym było sprawdzenie prawidłowości wykonania tych prac oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną, a także ich wpływu na konstrukcję nośną budynku. Sąd nie stwierdził naruszenia ww. art. 81c ust. 2 pr. bud. Organowi nadzoru budowlanego nie przedłożono dokumentacji powykonawczej, ani innego dokumentu ówczesnych organów uprawnionych do legalizowania robót. Dlatego organy zasadnie zastosowały art. 81c ust. 2 pr. bud. Waloru dokumentu potwierdzającego prawidłowość wykonanych robót nie spełnia posiadany przez skarżącego Projekt przebudowy mieszkania na poddaszu z 1978 r. oraz dokument Aktualizacji projektu przebudowy mieszkania na poddaszu z 1978 r. Dokumenty te stanowią w istocie dokumentację projektową, sporządzaną na potrzeby wykonania robót budowlanych. Dokumentacja ta nie zawiera wykazu robót budowlanych ani obliczeń powykonawczych związanych z wykonaniem tarasu oraz powiększeniem lukarn dachowych. Aktualizacja projektu przebudowy, jako dokument techniczny zawiera wyłącznie wytyczne do realizacji robót. Nie jest opracowaniem technicznym przesądzającym o legalności i prawidłowości wykonanych robót. Podkreślić należy, że proces budowlany nie kończy się na złożeniu projektu budowlanego czy jego aktualizacji, ale na uzyskaniu stosownych aktów podjętych przez upoważnionego do tego organy administracji publicznej. Inwestor dysponował decyzją Zarządu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1978 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, jednakże z tego dokumentu nie wynika, aby otrzymał on zgodę na przedmiotowe roboty budowlane, a po wykonaniu zostały one przez organ odebrane. Na zasadność wydania przedmiotowego postanowienia nie ma wpływu także fakt, że sporne roboty budowlane zostały wykonane pod rządami obecnie już nieobowiązujących przepisów budowlanych tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Kwestia stosowania odpowiednich przepisów będzie mogła być oceniona na dalszym etapie postępowania administracyjnego. Dlatego też – wbrew twierdzeniom skarżącego – na obecnym etapie postępowania, w zakresie zaskarżonego postanowienia, zastosowanie miały wyłącznie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Stosując przepis art. 81c ust. 2 pr. bud. organ w sposób czytelny określił zakres nałożonych na jego podstawie obowiązków. Skoro orzeczony obowiązek dotyczy robót wykonanych w lokalu skarżącego, to słusznie zaadresowano postanowienie do skarżącego jako inwestora, a tym samym uczestnika procesu budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że nałożony obowiązek obejmuje roboty dotykające części wspólne budynku. Artykuł 81c ust. 2 pr. bud. w zakresie strony podmiotowej/adresata obowiązku odsyła do ust. 1 tego artykułu, a ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów wyszczególnionych dalej. Z powyższego wynika, że obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej może być skierowany do jednego z tych podmiotów, w tym do inwestora jako uczestnika procesu budowlanego, stosownie do art. 17 pkt 1 pr. bud. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 pr. bud. ma charakter dowodowy i może służyć dostarczeniu organowi materiału dowodowego uzasadniającego podjęcie decyzji, co do uruchomienia właściwego trybu postępowania. Może także znaleźć zastosowanie po to, aby sprawdzić czy istnieje podstawa wszczęcia takiego postępowania. Wykonanie nałożonych na skarżącego obowiązków ma służyć ustaleniu okoliczności faktycznych i wyjaśnieniu potrzeby merytorycznej ingerencji ze strony organu. Dopiero wykonanie obowiązku dostarczenia niezbędnej dokumentacji, wyjaśni czy istnieje podstawa do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Z tych także względów nie można podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, za taką czynność uznać należy wydane postanowienie. Z tych przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi i nie znajdując innych powodów do jej uwzględnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.