II OSK 945/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 729/22 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 8 lipca 2022 r., nr SKO. 4150.275.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 729/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi D. P. (dalej: "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO") z 8 lipca 2022 r., nr SKO. 4150.275.2022 – uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł w przedmiocie kosztów sądowych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 2 marca 2022 r. inwestor wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Burmistrz Koluszek (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji"), decyzją z 26 maja 2022 r., nr GP. 6730.20.2022 odmówił ustalenia warunków zabudowy – wskazując, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), dalej: "u.p.z.p.". Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO wskazało, że teren inwestycji w części stanowi las, co oznacza, że wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ dodał, że teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto działka nr [...] w zakresie użytku leśnego (Ls V) objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasu dla obrębu [...], na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. Kolegium zauważyło, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy objęto jedynie część działki nr [...] z wyłączeniem gruntu leśnego. Powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dominował pogląd o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej SKO przyjęło, że w sprawie brak było możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie ograniczenia powierzchni terenu inwestycji jedynie do fragmentu działki ewidencyjnej. WSA w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 stycznia 2023 r. stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wojewódzki przyjął, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana inwestycja miałaby powstać na części działki. Podkreślono, że na załączniku graficznym do wniosku zaznaczono kolorem pomarańczowym granice terenu objętego wnioskiem, czyli tylko część działki nr [...], która stanowi grunty orne klasy RVI oraz nieużytki, niewymagające zgody na nierolnicze przeznaczenie stosownie do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l." Następnie wyjaśniono, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając swoje stanowisko odniesiono się m.in. do nowelizacji u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. oraz orzeczeń NSA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; b) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej; c) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "teren", co skutkowało błędnym uznaniem, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej; 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a następnie wydając decyzję o warunkach zabudowy i ustalając na mapie granice terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest uprawniony uczynić przedmiotem sprawy część działki ewidencyjnej, podaną przez inwestora, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skarżący kasacyjnie organ bowiem przyjął i broni tego stanowiska, że teren objęty wnioskiem jest tożsamy z terenem wydzielonej geodezyjnie całej działki ewidencyjnej. Jako niekwestionowany należy przyjąć fakt, że część działki nr [...] stanowią użytki leśne (LsV) o powierzchni 0,8282 ha, grunty rolne (RVI) o powierzchni 0,7136 ha oraz nieużytki (N) o powierzchni 0,1873 ha. W przypadku zatem objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy całej działki jako granic terenu inwestycyjnego, jak przyjęły organy obu instancji, aktualizowałby się wymóg legitymowania się zgodą na zmianę przeznaczenia powierzchni 0,8282 ha gruntów leśnych na cele nieleśne. Kluczowy zatem dla rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - jest zakres granic terenu inwestycyjnego. NSA w obecnym składzie w pełni podziela pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów (kiedy obowiązywał § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie" oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, zgodnie z którym dopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2419/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 964/23, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22, z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). Stan prawny jednak uległ z dniem 3 stycznia 2022 r. zasadniczej zmianie na mocy nowelizacji u.p.z.p. ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) – dalej: "ustawa z 17 września 2021 r.". Wniosek o wydanie warunków zabudowy został zaś złożony w dniu 2 marca 2022 r. kiedy to obowiązywały już nowe przepisy, które nie nasuwają już wątpliwości interpretacyjnych odnośnie rozumienia terenu inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten zastąpił uprzednio obowiązujący § 3 rozporządzenia, który wymagał, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona w obszarze wyznaczonym wokół działki budowlanej, nie zaś terenu. Dalej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji (odpowiednio warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. W uzasadnieniu do projektu ustawy z 17 września 2021 r (druk sejmowy nr 1534) w zakresie zmian w art. 52 u.p.z.p. podkreślono, że nie jest zasadny wymóg oznaczania terenu inwestycji wyłącznie na kopii mapy – może to nastąpić w dowolny sposób (choćby w przypadku, gdy teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną). Oznacza to, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub część jednej tylko lub np. część jednej oraz drugiej w całości. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób. Natomiast przy wprowadzeniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. podkreślono, że w przepisie tym został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Autor projektu zmian podkreślił zatem, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Nowelizacja zatem zlikwidowała zidentyfikowany stan niespójności występujący w uprzednim stanie prawnym, polegający na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym (§ 3 rozporządzenia – "działka budowlana") oraz ustawowym (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – "granice terenu objętego wnioskiem"). Wykładnia ta zaś polega na tym, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie musi stanowić całej działki ewidencyjnej. Terenem objętym wnioskiem może być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, w zależności od potrzeb inwestora oraz konkretnego stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie z akt administracyjnych sprawy wynika, że teren inwestycji określony we wniosku obejmuje część działki nr [...] o powierzchni ok. 4300 m² stanowiący grunty rolne RVI (niewymagające zgody na nierolnicze przeznaczenie). Takie określenie terenu inwestycji należy uznać za prawidłowe. Oznacza to, że stanowisko organu wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie było uzasadnione. W konsekwencji odmowa ustalenia warunków zabudowy z tego powodu – nieuprawniona. W ocenie NSA, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie zasady wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe rozważania nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w punkcie 1. a-c petitum skargi kasacyjnej. WSA w Łodzi w pełni prawidłowo zastosował przepisy u.p.z.p., słusznie uwzględniając nowelizację u.p.z.p. dokonaną ustawą z 17 września 2021 r. - nie mógł tym samym naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji oraz jaki stan prawny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto jednoznaczne wytyczne dotyczące dalszego postępowania. W szczególności w kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.