II SA/Kr 557/24

Dnia 18 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2024 roku sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 marca 2024 roku, znak: WI-I.7840.23.9.2023.EG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Bocheński, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora złożonego 30 grudnia 2022 r., decyzją nr 210/2023 z 4 kwietnia 2023 r., znak: AB.6740.1.955.2022, orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu Inwestorowi: R. M. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym B.. W odwołaniu od decyzji zarzucono: 1. wydanie zaskarżonej Decyzji, podczas gdy zezwala ona na realizację przez Inwestora budynku o roboczym numerze 1 na działce nr [...] bezpośrednio w granicy i przy ścianie istniejącego budynku na działce nr [...], wpisanego do gminnej ewidencji budynków i znajdującego się w chronionym obszarze układu urbanistycznego miasta B., w której to ścianie znajdują się dwa okna, czego organ pierwszej instancji nie ustalił, a co powinno uniemożliwić wydanie zaskarżonej decyzji z uwagi między innymi na brak spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 1, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z poźn. zm., dalej jako Prawo Budowlane), co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1, 7, 8 i 9 Prawa Budowlanego, przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2) Prawa Budowlanego, przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako WT), a także szeregu przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a.; 2. wydanie zaskarżonej Decyzji, na podstawie której możliwa jest realizacja Inwestycji obejmującej wykonanie 6 lokali mieszkalnych, podczas gdy Inwestor przewidział w projekcie budowlanym jedynie dwa stanowiska postojowe w ramach Inwestycji, w odniesieniu do czego organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, a co powinno uniemożliwić wydanie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych, co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2) Prawa Budowlanego oraz przepisu § 18 ust 1 WT, a także szeregu przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a., 3. wydanie zaskarżonej Decyzji, podczas gdy zezwala ona na realizację przez Inwestora budynku o roboczym numerze 2 oraz roboczym numerze 3 na działce nr [...] oraz nr [...], w warunkach, w których przedmiotowe budynki nie są zlokalizowane we frontowej części nieruchomości wbrew wymogom wynikającym z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co powinno prowadzić do stwierdzenia sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 4 ust 3 pkt 1) i pkt 3) uchwały nr XVII/174/08 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie: uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu "Śródmieście" (dalej jako MPZP), przepisu art 35 ust. 1 pkt 1) lit. a Prawa Budowlanego, a także szeregu przepisów strona 2 postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. 4. wydanie zaskarżonej Decyzji, podczas gdy zezwala ona na realizację przez Inwestora budynku o roboczym numerze 2 oraz roboczym numerze 3 na działce nr [...] oraz nr [...] bezpośrednio w granicach nieruchomości z działkami nr [...] oraz nr [...], podczas gdy takie usytuowanie budynków jest sprzeczne z przepisami WT oraz postanowieniami MPZP, w tym w szczególności wobec faktu, że Inwestor miał możliwość zaprojektowania budynku wolnostojącego, odsuniętego od istniejących granic, czego zaniechał, co stanowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 12 WT oraz przepisu § 4 ust. 3 pkt 5) MPZP, jak również przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a Prawa Budowlanego, a także szeregu przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. 5. wydanie zaskarżonej Decyzji pomimo zaniechania jakichkolwiek własnych ustaleń z zakresu stanu faktycznego Istniejącego na terenie Inwestycji i w jej sąsiedztwie, jak również z zakresu badania zgodności planowanej Inwestycji z postanowieniami MPZP, a w miejsce tego bazowanie wyłącznie na oświadczeniach Inwestora, które wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji mogą i powinny być weryfikowane, co stanowi naruszenie szeregu przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 k.p.a., art 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a.; 6. wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej Decyzji poprzez brak szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez odwołujących, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej organ pierwszej instancji uznał za dopuszczalną lokalizację budynków w ramach Inwestycji w granicach działek oraz z odsunięciem od frontowej części działek, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj, przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art 11 k.p.a.; Decyzją z dnia 8 marca 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.23.9.2023.EG, Wojewoda Małopolski uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż na projektowanym terenie brak możliwości usytuowania wolnostojącego budynku mieszkalnego z uwagi na zapis § 3 pkt 4 mpzp, co oznacza brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 a Pb (wszystkie trzy budynku usytuowano w granicy działki), następnie brak wykazania zgodności z § 18 wt, gdyż zaprojektowano jedynie dwa miejsca postojowe dla obsługi sześciu lokali mieszkalnych, oznacza to, brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb. Kolejny powód to brak pozwolenia konserwatorskiego dla projektowanej inwestycji, czyli brak zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 3 a i pkt 1 a Pb. Nadto decyzja Starosty Bocheńskiego nr 466/2023 z 1 sierpnia 2023 r., znak: AB.6740.1.407.2023, o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy polegającej na zamurowaniu dwóch otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew.: [...] w miejscowości B. przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym: Nr [...], [...], jednostce ewidencyjnej [...], B. – miasto, została wydana po wydaniu Skarżonej decyzji nr 210/2023 z 4 kwietnia 2023 r. o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Budowa obiektów w granicy jest wyjątkiem, a nie zasadą. Trafnie w tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 458/13 wywodząc, iż jeżeli nawet potencjalnie istnieje możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, pozwolenie na budowę może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor, podnosząc naruszenie: - art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, - art. 138 § 2 kpa, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji precyzyjnych wskazań co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. - art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja narusza ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że sporządzony projekt jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. - art. 35 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem konserwatorskim obejmującym roboty budowlane wskazane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W uzasadnieniu podkreślono, iż wskazywane przez Wojewodę Małopolskiego przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji są całkowicie nieuzasadnione, a zatem nie powinny one stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Dalej należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Niniejsza sprawa dotyczyła rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem w świetle art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych: 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. Przepis ten jasno wskazuje, jakie wymogi muszą być spełnione, aby wydać decyzję pozytywną w stosunku do wniosku inwestora, a jednocześnie ich spełnienie oznacza obowiązek wydania takiej decyzji. Tym samym, również w postępowaniu odwoławczym wymogi te muszą zostać poddane wyczerpującej analizie. Tymczasem uzasadnienie organu II instancji w zakresie motywów jakimi się kierował uchylając decyzję organu I instancji jest niezwykle lakoniczne i nie wynika z niego dlaczego organ ten skorzystał z zastosowania art. 138 § 2 kpa. O ile organ ten – choć bez żadnego merytorycznego uzasadnienia – wskazał, że planowana inwestycja jest wg jego oceny jednoznacznie niezgodna z § 3 pkt 4 planu miejscowego, z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz z art. 35 ust. 1 pkt 3 a i pkt 1 a prawa budowlanego, to jednak z uzasadnienia w ogóle nie wynika ani dlaczego organ ten nie orzekł merytorycznie, ani dlaczego nie skorzystał z zastosowania art. 136 k.p.a., ani też nie wiadomo jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji. Lakoniczne sformułowanie zawarte w końcowej części decyzji, że: "W ocenie tutejszego organu odwoławczego zachodzi m.in. konieczność znacznego przeprojektowania inwestycji, w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami (w tym przepisami prawa miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi)" jest niewystraczające. Dlatego nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia należy wskazać, że w ponownym postępowaniu organ II instancji wyczerpująco oceni zgodność z prawem przedmiotowej inwestycji, w przypadku jej niezgodności rozważy zastosowanie art. 136 k.p.a., a jeśli nie będzie to dopuszczalne, a zachodzić będą podstawy do odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia, uchylając decyzję organu I instancji, organ konkretnie i wyczerpująco wskaże jakie okoliczności w ponownym postępowaniu mają zostać wyjaśnione. Albowiem dotychczas powołane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej argumenty, na obecnym etapie nie uzasadniają rozstrzygnięcia z powołaniem się na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują koszt wpisu sądowego w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa radcowskiego 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł.