I SA/Wa 1171/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.S na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") postanowieniem z 14 marca 2022 r., nr DN.sp.621.2.2022, na skutek wniosku J. S. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własne postanowienie z 1 grudnia 2021 r., nr GZ.sp.621.2.2020, odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96, w przedmiocie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości o pow. 2,07 ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonej we wsi [...], gmina [...]. W zaskarżonym postanowieniu Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z [...] listopada 2019 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji ww. Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96. Postanowieniem z 1 grudnia 2021 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania, o zainicjowanie którego Skarżący wystąpił stwierdzając, że Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., jak też nie przysługuje mu żaden tytuł prawnorzeczowy do udziału objętego rozstrzygnięciem tejże decyzji, a to w konsekwencji czyni niemożliwym uznanie, że wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Z takim rozstrzygnięciem sprawy nie zgodził się Skarżący, który wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z 14 marca 2022 r., Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z 1 grudnia 2021 r. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił z powołaniem się na poglądy judykatury, że o tym, czy jest się stroną postępowania, decyduje nie wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, lecz posiadanie interesu prawnego. Posiadać "interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, zdaniem organu, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danego podmiotu - strony (art. 28 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do wniosku, że za osoby mające interes prawny w kwestionowaniu decyzji o przekazaniu nieruchomości rolnej do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa należy uznać strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, ich następców prawnych oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do przekazanej nieruchomości. Organ zauważył, że jak wynika z treści kwestionowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r. została ona skierowana do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...], Urzędu Rejonowego w [...] oraz do Urzędu Gminy w [...]. Natomiast ani Skarżący, ani jego poprzednik prawny nie byli stroną tamtego postępowania. Odnosząc się z kolei twierdzeń Skarżącego, który wywodzi swój interes prawny z tego, iż jego zdaniem, udział wynoszący [...] części działki nr [...], nie był własnością Skarbu Państwa na dzień wydania kwestionowanej decyzji - lecz stanowił jego własność, organ odpowiedział, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 30 marca 1980 r., nr 9260/2/1/80, będąca podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornego udziału - pozostaje nadal w obrocie prawnym. Oznacza to, zdaniem organu, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] pozostawała własnością Skarbu Państwa również dniu wydania decyzji przez Wojewodę Rzeszowskiego, tj. w dniu 6 maja 1996 r. Natomiast, nadesłana przez Skarżącego dokumentacja nie potwierdza, w ocenie Ministra, że Skarżący posiada przymiot strony, gdyż nie wskazuje, że aktualnie przysługują mu jakiekolwiek prawa rzeczowe do udziału [...] w spornej nieruchomości. Z powyższych względów organ uznał, że jego własne postanowienie z 1 grudnia 2021 r. jest prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96 o przejęciu na własność Państwa (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości o pow. 2,07 ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonej we wsi [...], gmina [...]. Minister stwierdził, że Skarżący jest osobę, która nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania). Organ uznał zatem, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie. Powyższe stanowisko organu jest zdaniem Sądu prawidłowe. Stosownie do brzmienia wskazanego powyższej przepisu k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest zatem dopuszczalne z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym (np. brak kompetencji organu administracji do załatwienia żądania strony) i podmiotowym (np. żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony). Oczywistość powyższych przesłanek należy rozumieć jako sytuacje, w której ich wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W ocenie Sądu, Minister właściwie przyjął, że w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Organ słusznie bowiem uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., tj. brak przymiotu strony względem Skarżącego. Sąd orzekający w pełni podziela pogląd organu, że w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji takiej jak kontrolowana decyzja Wojewody Rzeszowskiego przymiot strony, która może skutecznie zainicjować takie postępowania, przysługuje podmiotowi, który był stroną postępowania zwykłego w którym wydano przedmiotową decyzję, jak też podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do spornej nieruchomości. Jak słusznie zauważył Minister Skarżący nie zalicza się do żadnej z powyższych kategorii podmiotów uprawionych, którym przysługuje legitymacja czynna do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (w sprawie stwierdzenia nieważności). Tym samym, wyklucza to wydawanie jakiejkolwiek decyzji merytorycznej w tej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 30 marca 1980 r., nr 9260/2/1/80, będąca podstawą nabycia przez Skarb Państwa spornego udziału [...] w nieruchomości o pow. 2,87 ha, oznaczonej m.in. jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] (stanowiącej własność M. S. – poprzedniczki prawnej Skarżącego), położonej we wsi [...], gmina [...]. A skoro tak to przyjąć wypada, że i w dacie 6 maja 1996 r. tytułu prawny do tegoż udziału przysługiwał Skarbowi Państwa, a nie Skarżącemu. Natomiast przynależny Skarżącemu udział wynoszący 1/6 części przedmiotowej nieruchomości nie pokrywa się z powyższym udziałem 4/6, i stanowi odrębny udział we wspomnianej nieruchomości (vide: dane z ewidencji gruntów według stanu na dzień 28 marca 1996 r. oraz pismo Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r. – w aktach sprawy). Skarżący nie zaoferował w tym zakresie żadnych istotnych dokumentów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych. Przyjąć więc należy, że wywód Skarżącego nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by 6 maja 1996 r. Skarżącemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do spornego udziału [...] części w tejże nieruchomości. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 6 maja 1996 r., nr L.G.III.7212/107/96), nieruchomości, określone w art. 1 i 2 ( w tym także nieruchomości znajdujące się w Państwowym Funduszu Ziemi – jak w niniejszej sprawie), nie stanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. O wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, zawiadamia się niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne, władające nieruchomościami. Stąd wniosek, iż w rozumieniu ustawy osoba byłego właściciela nieruchomości (lub jego następca prawny) nie była traktowana jako strona takiego postępowania – w przeciwnym razie decyzja wydana na tej podstawie prawnej byłaby jej doręczona. Wobec powyższego, nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo rozstrzygnął, że złożony przez Skarżącego wniosek z [...] listopada 2019 r. nie mógł zainicjować postępowania w sprawie z uwagi na przeszkodę wskazaną powyżej. W niniejszej sprawie należało zatem wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.