II SA/Kr 1142/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "G" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 sierpnia 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia 20 maja 2020r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa w trybie art. 155 kpa odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 lutego 2012r., nr: [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej KW nr KR [...] W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 14 lutego 2012r., nr: [...] orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej KW nr [...], na rzecz firma A., za kwotę 2 504000,00 zł, która to kwota została rozłożona na 20 rat, wynoszących po 125,000 zł każda. Decyzja została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu użytkowania prawa wieczystego w prawo własności. Wnioskiem z dnia 31 marca 2020r. firma Ao. wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez ustalenie nowej opłaty. W uzasadnieniu wskazano, iż Uchwałą CXIV/3010/18, z dnia 24 października 2018r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2018r., poz. 75478), która weszła w życie w listopadzie 2018r. W ocenie Spółki postanowienia uchwały istotnie ograniczają wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, względnie tych obowiązujących na czas sporządzenia operatu w 2011r, stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty przekształceniowej, którą Spółka ciągle jest zobowiązana uiszczać. W tym stanie faktycznym, Spółka wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji. Organ I instancji poddając ocenie wniosek Spółki, stwierdził iż decyzja, co do której Spółka domaga się zmiany, nie zawiera wad prawnych, mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu brak też jest podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 161 i 163 kpa. Nadto wskazano, że nie występują również przesłanki wymaganych przy zastosowaniu art. 154 kpa. Tym samym, zdaniem organu I instancji, jedyną prawnie przewidzianą drogą do zmiany decyzji jest zastosowanie dyspozycji z art. 155 kpa, iw takim trybie należy rozpatrzeć wniosek Strony. Organ I instancji wywiódł, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie jest możliwa zmiana decyzji - tak jak chciałby tego Wnioskodawca. Wskazano bowiem, iż zgodnie z przyjętą argumentacja organ może w trybie art. 155 kpa uchylić lub zmienić ostateczną decyzję jeżeli spełnione są następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem bądź zmianą przemawia interes społeczny, lub słuszny interes stron. Wskazano, iż przesłanka z pkt 2 powyższego wyliczenia nie jest spełniona, bowiem w ustawie przekształceniowej brak jest przepisu, który dopuszczałby zmianę decyzji o przekształceniu, lub który by takiej zmiany jednoznacznie zabraniał. Przywołano przepisy w zakresie samego dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i na ich podstawie wywiedziono, że ustalenie opłaty przekształceniowej jest możliwe tylko w decyzji orzekającej o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która to opłata zostaje wyliczona w toku prowadzonego postępowania przekształceniowego. Późniejsza zmiana wartości niektórych ze wskazanych praw, nie ma wpływu na wysokość opłaty przekształceniowej, czy to w całości, czy w zakresie poszczególnych rat. Odwołanie złożyła firma A zarzucając naruszenie art. 155 kpa w zw. z art. 6 kpa poprzez jego błędną wykładnię, wskazując, iż w sprawie wystąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na tym, iż Uchwałą CXIV/3010/18, z dnia 24 października 2018r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2018r., póz. 75478), który ograniczył możliwości inwestycje na przedmiotowej nieruchomości. Dalej wskazano na naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ w procedurze przekształceniowej ustala opłatę tylko raz i nie jest możliwa następnie jej zmiana. Na zakończenie podniesiono zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § l kpa poprzez ich niezastosowanie i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2019r. poz. 1314, tj.) oraz art. 155, art. 138 § l pkt l kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Także z tego powodu, zmiana decyzji w oparciu o art. 155 w stanie faktycznym badanej sprawy nie jest możliwa. W przypadku zmiany mpzp ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje roszczenia dla właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy skutkiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpią negatywne konsekwencje dla jego nieruchomości. W efekcie działań planistycznych niekorzystnych dla właściciela gruntu może na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy żądać odszkodowania za szkodę rzeczywistą lub wykupienia nieruchomości bądź jej części, a także jej zamiany. Jednakże powyższe nie dotyczy badanej sprawy, a ewentualne kwestie związane z regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być przedmiotem odrębnego wniosku Spółki do właściwej jednostki organizacyjnej UMK. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła firma A zarzucając naruszenie - naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i niezastosowanie, tj. błędne wskazanie, że w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zmiany Decyzji o przekształceniu, podczas gdy: -organ II instancji, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Krakowa, winien był orzec na podstawie tego przepisu, że decyzja o przekształceniu powinna zostać zmieniona z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy, tj. uchwałę nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu alei Ignacego Daszyńskiego (dalej również jako: "MPZP"), która wprowadziła na działce nr [...] całkowity zakaz zabudowy, a więc uniemożliwiła wykorzystanie Nieruchomości zgodnie z uwidocznionym w ewidencji gruntów jej przeznaczeniem, jak również doprowadziła do drastycznego spadku wartości Nieruchomości, co ma bezpośredni wpływ na wysokość rocznej opłaty przekształceniowei. - organ II instancji pominął, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości w Decyzji o przekształceniu były nieruchomości podlegające zabudowie, a w obecnej sytuacji, w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy przy ustaleniu nowego wymiaru opłaty przekształceniowej powinny zostać uwzględnione nieruchomości porównywalne, ti. parking, tereny zielone, tereny utwardzone bez możliwości ich zabudowy. - organ błędnie uznał, że do zastosowania normy z art. 155 k.p.a. nie może dojść ze względu, że w ustawie z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma wprost zapisu o możliwości zmiany decyzji podczas gdy brak wyraźnego zakazu ustawowego wskazuje, że do zmiany decyzji stosuje się ogólne przepisy k.p.a., co w przedmiotowym stanie faktycznym jest w pełni uzasadnione i przemawia za tym słuszny interes Spółki - dopiero istnienie przepisu szczególnego wyrażającego zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych) jest negatywną przesłanką stosowania art. 155 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2019 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1399/19), - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej również jako: "Ustawa przekształceniowa") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ w procedurze przekształceniowej ustala opłatę z tytułu przekształcenia tylko raz i nie jest możliwa jej zmiana wartości nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ustaloną już opłatę, podczas gdy: - organ II instancji zobowiązany był do ponownego ustalenia rzeczywistej podstawy naliczenia opłaty przekształceniowej i w ślad za tym ustalenia nowej obniżonej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Nieruchomości, - brak możliwości zmiany wysokości opłaty przekształceniowej w sytuacji drastycznej utraty wartości przez Nieruchomość przekształcaną prowadzi do całkowitego pominięcia i naruszenia interesów strony na której rzecz doszło do przekształcenia prawa, jak również do bezprawnego pogorszenia sytuacji finansowej (utrata wartości przez Nieruchomość, brak możliwości jej zagospodarowania, a mimo to ponoszenie wielkich kosztów z tytułu opłaty przekształceniowej), co w konsekwencji doprowadziło do - naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie zmiany Decyzji o przekształceniu, podczas gdy: - organ II instancji nie uwzględnił, że na skutek uchwalenia MPZP Nieruchomość korzystanie z Nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w Decyzji o przekształceniu jak również Studium i ewidencji gruntów stało się niemożliwe i drastycznie obniżyło wartość Nieruchomości; - organ II instancji błędnie przyjął, że brak wyraźnego zakazu ustawowego do zmiany Decyzji o przekształceniu powoduje brak możliwości zmiany decyzji na zasadzie art. 155 k.p.a. pomimo łącznego spełnienia przesłanek ustawowych, tj. przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się zmianie decyzji i przemawia za tym słyszany interes Spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 4 grudnia 2020 r. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 155 k.p.a. pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, a więc stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. W związku z tym przepis art. 155 k.p.a. musi być wykładany ściśle. Zatem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale jedynie do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, bowiem określa materialnoprawne przesłanki orzeczenia o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o okoliczności podane przez stronę skarżąca w jej wniosku, gdyż przesłanka konieczna do zmiany decyzji, tj. że przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji nie została spełniona. Postępowanie o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności zostało uregulowane przepisami ustawy przekształceniowej wraz z przepisami kpa i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisach w/w ustaw brak jest dopuszczenia do zmiany decyzji o przekształcaniu, lub przepisu który wyraźnie by takiej decyzji zabraniał. Procedura przekształceniowa została uregulowana w sposób kompletny w przepisach tychże ustaw. W szczególności wycenę nieruchomości dokonuje się na podstawie operatu szacunkowego, którego ważność wynosi 12 miesięcy. W tym też okresie powinno dojść do przekształcenia (jak to miało miejsce w badanej sprawie względem opisanej powyżej nieruchomości). W tym także kontekście tj. zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym i ewentualnej zmiany jego wartości mającej skutkować nieprawidłowością w/w operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie pierwotnej, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego tejże sprawy "pierwotnej". Musi zatem zaistnieć tożsamość stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest więc kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem tylko weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej przez pryzmat okoliczności czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt: I OSK [...]). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt: II OSK [...]). Z tego zatem powodu, zmiana decyzji w oparciu o art. 155 w stanie faktycznym badanej sprawy nie jest możliwa, jak zasadnie stwierdził skarżony organ, gdyż strona skarżąca nie może w tym trybie skutecznie domagać się zmiany decyzji tj. po kilku latach od jej wydania z uwagi na zmianę stanu faktycznego w zakresie zmiany wartości działki – zmiana stanu faktycznego w tym zakresie wyłącza możliwość zastosowania trybu art. 155 k.p.a. W odmiennym przypadku spowodowałoby to naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej poprzez przyjęcie kolejnej instancji administracyjnej celem weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Ewentualne zatem roszczenia związane np. ze zmianą mpzp mogą być realizowane w innym trybie, choćby art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie przy zastosowaniu trybu art. 155 k.p.a. Z powyższych względów skargę oddalono w oparciu o art. 151 p.p.s.a