I GSK 615/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 968/20 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 marca 2020 r. nr FS12.4144.70.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Ministra Finansów 11250 (jedenaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 968/20 oddalił skargę Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 25 marca 2020 r. nr FS12.4144.70.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej. Gmina O. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: Przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że chwilą wykorzystania dotacji nie jest dzień, w którym przekazano kwotę pieniężną wykonawcy za wykonane prace budowlane; przyjęcie, że dotacja wykorzystana na cel wskazany w § 1 ust. 1 umowy dotacyjnej z dnia [...] października 2011 r. jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, • art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (dalej: "o.p.") w związku z art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zobowiązanie publicznoprawne przedawniło się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało zobowiązanie publicznoprawne, a zatem z końcem 2016 roku. • art. 65 § 1 oraz § 2 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z § 1 pkt 1 umowy nr Z.8122.30.2011 z dnia 5.10.2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji gdy umowa zawarta została na utworzenie i prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy (ŚDS) w budynku przy ul. J. w O. [...] i na ten cel zostały wydatkowane środki dotacyjne. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi Gminy O. w sytuacji, gdy decyzja Ministra Finansów została wydana z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego oraz procedury, tj. art. 7a, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w szczególności: art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy polegające na przyjęciu, że dowody przedstawione w toku postępowania stanowiły podstawę do ustalenia przez organ, że dotacja nie została - wykorzystana przez Gminę O. w roku 2011, decyzja Ministra Finansów, a w ślad za nią zaskarżone orzeczenie narusza m.in.: • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, wynikające z błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego i należytego wyjaśnienia przez organ jakie były motywy jego rozstrzygnięcia i dlaczego mimo dowodów potwierdzających wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem (faktury VAT, dowody wykonania przelewów, umowy z wykonawcami) organ uznał, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, • art. 77 oraz 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak wydawania postanowień co do przeprowadzenia dowodów w toku postępowania oraz dokonywanie czynności dowodowych bez udziału strony postępowania, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, w postaci braku możliwości poznania które dowody organ uznał za stanowiące podstawę swojego orzekania, przez co strona nie mogła także w sposób skuteczny określić kierunku obrony swojego interesu oraz dowodów, które mogłaby strona dodatkowo przedłożyć, • art. 77 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego w postaci faktur VAT za wykonane prace budowlane, dowodów uiszczenia zapłaty za wykonane prace, co skutkowało powstaniem błędów w ustaleniach faktycznych polegających m.in. na przyjęciu, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na podjętą decyzję i toczące się postępowanie, poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 6.2.2019 r. • art. 81 a k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady in dubio pro libertare w sytuacji, kiedy postępowanie może nałożyć na stronę obowiązek, a okoliczności sprawy i zebrany materiał dowodowy wskazują na wiele wątpliwości faktycznych i materialnych w przeprowadzonym postępowaniu, w postaci braku uznania przez organ, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy kwota pochodząca z dotacji w roku budżetowym 2011 została przekazana w całości na cel udzielonej dotacji tj. utworzenia i prowadzenia Środowiskowego Domu Samopomocy w O. przy ul. J. K. [...], • art. 7a k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady in dubio pro libertare w przypadku wątpliwości jakie budzą przepisy prawa materialnego, w sytuacji kiedy przepisy dotyczące wykorzystania dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem w realiach przedmiotowego postępowania budzą istotne wątpliwości w postaci pojęcia wykorzystania dotacji zgodnie z celem w jakim została udzielona - Środowiskowy Dom Samopomocy "..." funkcjonował w budynku położonym w O. przy ul. J.K. [...]. • art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy polegające na przyjęciu, że dowody przedstawione w toku postępowania stanowiły podstawę do ustalenia przez organ, że dotacja nie została wykorzystana przez Gminę O. w roku 2011. b. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie, w oparciu o który organ orzekł wobec Gminy O. zwrot dotacji za rok 2011 jest niepełny i zebrany w sposób wybiórczy, co doprowadziło do ukształtowania przez organy oraz Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.c. wniosła o zobowiązanie Prokuratury Regionalnej w Białymstoku do przedstawienia dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy RP I [....]prowadzonej przez Prokuraturę Regionalną, a mianowicie opinii biegłego R. N. - w celu wykazania faktu rozliczenia robót budowlanych zrealizowanych na podstawie przekazanej w roku 2011 dotacji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli z dnia 20.12.2012 r. za rok 2011 przeprowadzonej przez Urząd Miasta O. (znak: PO.526.14.8) wydatkowania dotacji, w celu wykazania faktu wykonania prac budowlanych w budynku przy ul. J. K. [...] w O. zgodnie z celem przekazania dotacji oraz w terminie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy O. w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej (obecnie Minister Finansów) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. Gmina O. wniosła o skierowanie wniosku do Prezesa NSA o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie i podjęcie przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały, poprzez rozstrzygnięcie: Czy termin przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530) w związku z art. 70 § 1 O.p. (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383) mija z upływem 5 lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana w którym była lub miała być wykorzystana, czy termin ten mija z upływem 5 lat licząc od końca roku, w którym stwierdzono okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, np. poprzez doręczenie protokołu kontroli?. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przyjmuje się, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną. W skardze kasacyjnej, w tym w szczególności w jej uzasadnieniu takiej argumentacji nie zawarto. Odnosząc się do wniosku dowodowego należy podkreślić, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest zasadniczo dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W realiach tej sprawy konstrukcja skargi kasacyjnej, a w szczególności jej uzasadnienia nie doprowadziła do skutecznego zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wniosek dowodowy podlegał oddaleniu. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący art. 65 § 1 oraz § 2 k.c. w zw. z § 1 pkt 1 umowy nr [...] z dnia 5.10.2011 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji gdy umowa zawarta została na utworzenie i prowadzenie ŚDS w budynku przy ul. J. K. [...] w O. i na ten cel zostały wydatkowane środki dotacyjne. Po pierwsze, w skardze i jej uzasadnieniu nie wykazano jak powinien być interpretowany art. 65 § 1 oraz § 2 k.c. w zw. z § 1 pkt 1 umowy nr [...] z dnia 5.10.2011. Po drugie, z konstrukcji tego zarzutu wynika, że służy on raczej kwestionowaniu stanu faktycznego. Należy zatem wyjaśnić, że oczywiście umowa może mieć wpływ na ustalenia stanu faktycznego, ale ostatecznie to nie postanowienia umowy, a rzeczywisty przebieg zdarzeń związanych z realizacją tej umowy kształtuje stan faktyczny, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Także niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że chwilą wykorzystania dotacji nie jest dzień, w którym przekazano kwotę pieniężną wykonawcy za wykonane prace budowlane; przyjęcie, że dotacja wykorzystana na cel wskazany w § 1 ust. 1 umowy dotacyjnej z dnia 5.10.2011 r. jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko, np. jako zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotację udzielono. Należy jednak zauważyć, że w stanie faktycznym ustalonym przez organ administracyjny i niezakwestionowanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotacja na 2011 r. została wydatkowana na prace realizowane w 2012 r. W realiach tej sprawy możemy zatem mówić o dotacji na 2011 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Wreszcie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 70 o.p. w związku z art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zobowiązanie publicznoprawne przedawniło się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstało zobowiązanie publicznoprawne, a zatem z końcem 2016 roku. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 6.11.2024 r., sygn. akt I GSK 21/21, zgodnie z którym pięcioletni termin przedawnienia upływał z końcem 2017 r., a nie z końcem 2016 r. jak wskazuje to strona skarżąca. Bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 o.p., nie może rozpocząć się przed ostatecznym rozliczeniem dotacji, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po pływie roku. Zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu tej części rocznej dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana w kwocie wyższej od należnej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono. Z art. 168 ust. 1 u.f.p. wynika, że dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego zasadniczo podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku. Zatem to termin 31 stycznia roku następnego w stosunku do roku, na który dotacja została udzielona, jest terminem rozliczenia dotacji, a więc i terminem zwrotu dotacji w całości lub w części, o ile nie została wykorzystana lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. To wtedy powstaje obowiązek jej zwrotu, który odpowiada - przy odpowiednim stosowaniu do zwrotu dotacji przepisów Ordynacji podatkowej - terminowi płatności podatku w rozumieniu art. 70 § 1 o.p. Zatem jak wynika z art. 70 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, a więc i zobowiązanie do zwrotu dotacji, przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin płatności podatku, a więc w stosunku do zwrotu dotacji - od końca roku, w którym niewykorzystana dotacja podlega zwrotowi. Ten sam schemat ma zastosowanie w odniesieniu do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W konsekwencji ustalając początek biegu terminu przedawnienia dotacji należy uwzględniać terminy płatności wynikające z art. 168 ust. 1 i art. 169 ust. 1 u.f.p. Wynikający bowiem z art. 169 u.f.p. obowiązek zwrotu dotacji w określonych okolicznościach i terminie odpowiada normie art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w realiach tej sprawy, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, w dniu 5.10.2016 r. wszczęto śledztwo, które obejmowało swoim zakresem również wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Miało to - zdaniem organu administracyjnego – znaczenie na bieg terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W odniesieniu do przedstawionego wyżej zagadnienia nie wypowiedział się Sąd pierwszej instancji. Natomiast strona skarżąca dopiero w piśmie z dnia 19.11.2024 r. a zatem już po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej podniosła zarzuty w odniesieniu do ww. zagadnienia oraz niewypowiedzenia się w tej kwestii przez Sad I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 p.p.s.a., strona nie może podnosić w sprawie nowych zarzutów kasacyjnych, a jedynie może przedstawiać nowe uzasadnienie zgłoszonych wcześniej podstaw kasacyjnych (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 883/04, wyrok NSA z 4 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 373/04). Wobec powyższego niedopuszczalnym jest po upływie terminu do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, postanowienie NSA z 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 408/04). Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia art. 70 § 6 i art. 70c o.p. jak również art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy ww. przepisów prawa. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).