VIII SA/Wa 260/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 2019; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 260/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2018 roku, p. 2096 dalej jako kpa) w związku z § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej( DZ.U z 2014 roku, poz. 1468 ze zm. dalej rozporządzenie) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. R. od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 2019 roku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku w sprawie udzielenia wsparcia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu [...] października 2014 roku do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego( dalej Dyrektor OT) wpłynęło powiadomienie złożone przez J. R. o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu ,, dalsze wsparcie producentów owoców i warzyw ‘’. W dniu [...] stycznia 2015 roku do Dyrektora OT wpłynął wniosek o przyznanie wsparcia RDK [...] Nowy Mechanizm z dnia [...] stycznia 2015 roku za przeprowadzenie przez stronę operacji wycofania jabłek z rynku. Do wniosku załączono: - oświadczenie dotyczące deklaracji działek rolnych; - świadectwo potwierdzenia przekazania produktów wycofanych z rynku [...] grudnia 2014 roku; - świadectwo zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw [...] z [...] grudnia 2014 roku. Z kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2015 roku została przeprowadzona kontrola wycofania owoców i warzyw. W dniu [...] kwietnia 2015 roku Dyrektor OT decyzją nr [...] udzielił skarżącemu wsparcia w łącznej kwocie 9438 EUR, która po przeliczeniu stanowiła kwotę 40 330, 46 zł za przeprowadzenie operacji wycofania jabłek z rynku. W dniu [...] września 2019 roku zawiadomieniem nr [...] poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku w sprawie udzielenia wsparcia. W dniu [...] października 2019 roku Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...] kwietnia 2015 roku wydanej przez Dyrektora OT ARR w sprawie udzielenia wsparcia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że producent J. R. nie był uprawniony do otrzymania wsparcia na podstawie § 4 ust.1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 5 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 roku ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw( Dz.Urz. UE L 284, 30.09.2014, str. 22 ze zm dalej rozporządzenie nr 1031/2014). Zdaniem organu producent, który w dniu składania powiadomienia oraz w dniu składania wniosku o przyznanie wsparcia był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw nie miał prawa do otrzymania wsparcia na podstawie wyżej powołanych przepisów. Prezes ARiMR mając na uwadze udzielenie wsparcia zarówno J. R., jak i organizacji producentów [...] sp. z oo, której producent ten był członkiem stwierdził także, ze wypłata środków na podstawie obu decyzji nosi znamiona podwójnego finansowania. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 roku jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 5 ust.1 lit.a i art. 1 ust.3 lit.a) i art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 oraz § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia. Po rozpoznaniu odwołania decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia nr 1031/2014 oraz rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika, że do korzystania ze wsparcia w ramach dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków ustanowionych rozporządzeniem nr 1031/2014 uprawnionymi podmiotami były wyłącznie organizacje producentów owoców i warzyw realizujące program operacyjny albo producenci niebędący członkami takich organizacji. Dany producent był uprawniony do wsparcia pod warunkiem, że nie był członkiem żadnej organizacji producentów owoców i warzyw albo był członkiem organizacji, która nie realizowała programu operacyjnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że strona w dniu [...] października 2014 roku była członkiem organizacji producentów [...] sp. z oo, która w latach 2013 – 15 realizowała program operacyjny zatwierdzony decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku. Strona pozostawała członkiem ww. organizacji także na etapie przeprowadzania operacji wycofywania jabłek z rynku ,, Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw ‘’( [...] grudnia 2014 roku), jak i na etapie składania wniosku o udzielenie pomocy z tego tytułu( 22 stycznia 2015 roku). Organ nie przeprowadził weryfikacji czy skarżący jest podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia mimo, że taki obowiązek ciążył na organie. W związku zdaniem organu odwoławczego uprawnionym jest twierdzenie, że strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku ze członkostwem w organizacji [...] sp. oo. Następnie organ odwoławczy dokonał omówienia przypadku rażącego naruszenia prawa z odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazywał, że istotę rażącego naruszenia prawa ujmuje się jako połączenie takich elementów jako oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki wywoływane przez wydaną decyzję. Należy stwierdzić, że przepis § 4 ust.1 rozporządzenia wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno organizacja producentów, jak i jej członek. W opinii organu drugiej instancji, w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji nadzorowanej nie można uznać za słuszną przesłankę naruszenia art. 9 ust.4 rozporządzenia nr 1031/2014 w związku z tym, że wypłata środków przyznanych na podstawie decyzji nadzorowanej nosiła znamiona podwójnego finansowania. Organ nie stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia do naruszenia art. 40 § 2 kpa gdyż zaskarżona decyzja została doręczona prawidłowo stronie postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 110 § 1 kpa w związku z art. 126 i art. 155 kpa tj. niemożności prowadzenia postępowania nieważnościowego, równolegle do trwającego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków, to zarzut ten był niezasadny. W okolicznościach niniejszej sprawy, toczą się dwa postępowania administracyjne. Pierwsze wszczęte przez Prezesa ARR na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa oraz art. 13 ust.1 pkt 2 lit.a) ustawy z 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych( DZ.U z 2016 roku, poz. 401 ze zm.), a obecnie po likwidacji tej agencji płatniczej toczące się przed Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dotyczące nienależnie pobranych środków. Drugie postępowanie, wszczęte na podstawie art. 156 kpa przez prezesa ARiMR dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia. Niewątpliwie art. 110 § 1 i art. 155 kpa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Dopiero prawomocne rozstrzygniecie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej wsparcia da możliwość wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do naruszenia art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 kpa organ wskazał, że nieuprawnione jest stanowisko strony, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest zmiana interpretacji przepisów w następstwie audytu. Zdaniem organu przepis § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia nie wymaga interpretacji i wyraźnie wskazuje jakie podmioty były uprawnione do otrzymania wsparcia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucał, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i zasady budowania zaufania do organów praworządnego państwa prawnego, zasady trwałości decyzji oraz prawa materialnego: - art. 6 kpa w związku z art. 8 i 9 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja w sprawie udzielenia wsparcia dotknięta jest wadą nieważności w wyniku rażącego naruszenia przez Dyrektora OT ARR w W. bez wskazania normy prawnej, z której treścią przedmiotowa decyzja jest jednoznacznie sprzeczna, brak przesłanki stwierdzenia nieważności; - art. 6 kpa w związku z art. 8 i 9 kpa w związku z art. 110 § 1 kpa polegające na wszczęciu postępowania w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja dotycząca tego samego podmiotu i przedmiotu, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie; - art. 6 kpa w związku z art. 8 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa w związku z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie wykraczającym poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż decyzja jest błędna merytorycznie. Beneficjent nie pobrał dwukrotnie dofinansowania. Wszelkie okoliczności odnośnie sytuacji faktycznej i prawnej J. R., jak i grupy producenckiej, której jest członkiem były znane organowi w momencie podejmowania decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W niniejszym przypadku miała miejsce jedynie zmiana interpretacji w następstwie audytu co przyznaje organ w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 .kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11). Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego .W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Jak zauważa organ odwoławczy w procesie weryfikacji przesłanek uczestnictwa w programie operacyjnym i otrzymania wsparcia organ pominął obowiązek sprawdzenia przynależności skarżącego do organizacji producenckiej i czy ta organizacja uczestniczy w tym programie. Należy zauważyć, co nie jest kwestionowane, iż strona skarżąca spełniła wszystkie warunki oraz wycofała z rynku jabłka w deklarowanej ilości. Twierdzenia zaś, iż powstała sytuacja nosi znamiona podwójnego finansowania, bo wsparcie otrzymała zarówno organizacja producencka, jak skarżący nie zostało poparte żadnymi dowodami. W sytuacji gdyby faktycznie skarżący nie otrzymał podwójnego finansowania to należałoby rozważyć czy wystąpiły w sprawie skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakcentowania w demokratycznym państwie prawnym oraz należałoby spojrzeć na te kwestie przez pryzmat ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Należy dobitnie podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, iż decyzja rażąco narusza prawo w sytuacji gdy wywołuje ona skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności, w tym skutki społeczno – gospodarcze, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ winien jeszcze raz ocenić czy uchybienie formalne z § 4 rozporządzenia w sytuacji dokonania faktycznego wycofania z rynku jabłek daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności decyzji o przyznaniu pomocy. Wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogła mieć kwestia, iż prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranej pomocy związanej z wycofaniem z rynku jabłek. Kwestia wydania i oceny decyzji o zwrocie uzyskanej pomocy jest innym zagadnieniem, które nie może być dokonywane w kontrolowanym postępowaniu. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot.