III OSK 4629/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1342/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. J. B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wniósł o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, a także szczegółowo opisał przebieg swojej służby. Skarżący poinformował, że pełnił służbę w sposób ofiarny i efektywny, wykonując swoje zadania i obowiązki rzetelnie, w tym z narażeniem życia i zdrowia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, zwana dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), odmówił wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy. Jednocześnie w uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Podał, że J. B. wniósł skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18 uchylił zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister wskazał, że wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1424/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W wyniku powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 17 lutego 2020 r. (data wpływu do organu) przekazał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji akta sprawy wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2020 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi organu na skargę. Pismem z dnia 9 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie tej organ naruszył art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd I instancji stwierdził, że Minister rozpatrując sprawę skarżącego po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18, po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1424/19, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził m.in., że strona spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a zatem uznał, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Minister stwierdził też, biorąc pod uwagę m.in. wysoką rangę nadanych stronie odznaczeń państwowych, że skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ustalenia te Sąd uznał za trafne. Zdaniem WSA w Warszawie, organ ponownie rozpatrując sprawę obowiązany był zatem - w świetle powołanego wyroku - odnieść się do zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę wobec informacji IPN z dnia 24 lutego 2017 r. Odnieść się do zarzutów w tym zakresie organ mógł także zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia do IPN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Minister rozpatrując niniejszą sprawę dysponował zatem nowym materiałem dowodowym w postaci Informacji IPN Nr [...] z dnia 3 marca 2020 r. Podkreślenia wymaga, że J. B. nie kwestionował w postępowaniu administracyjnym stanowiska instytucji wyspecjalizowanej, tj. IPN wyrażonego w Informacji z dnia 3 marca 2020 r. co do okresów służby kwalifikowanych przez ten podmiot jako służba na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowisko to uwzględniało bowiem jego wcześniejsze zastrzeżenia. Minister w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. odmówił jednakże mocy dowodowej temu dokumentowi. Organ przyjął bowiem w decyzji, wbrew niekwestionowanym przez stronę ustaleniom IPN, że służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres od 10 maja 1981 r. do 31 lipca 1990 r., a zatem przez okres wskazany w anulowanej Informacji IPN z dnia 24 lutego 2017 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ (opierając się na domyśle, co do koncepcji przyjętej przez IPN, co wprost wskazano w decyzji) prezentuje odmienny od instytucji wyspecjalizowanej pogląd co do kwalifikowania okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ nie przeprowadził przeciwdowodu przeciw treści Informacji IPN z dnia 3 marca 2020 r., nie zwrócił się też wcześniej, przed wydaniem decyzji, o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, co do podstaw takiego a nie innego kwalifikowania przez IPN okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Opierając się na domyśle co do koncepcji przyjętej przez IPN, organ odmówił Informacji IPN z dnia 3 marca 2020 r. mocy dowodowej, czym naruszył art. 76 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że strona ustaleń IPN zawartych w Informacji z dnia 3 marca 2020 r. Nr [...] nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym, a nadto, co istotne, ustalenia te stanowiły następnie podstawę wydania przez ZER MSWiA decyzji z 20 kwietnia 2020 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej. W konsekwencji dowolnego odrzucenia przez organ środka dowodowego w postaci Informacji IPN z dnia 3 marca 2020 r., naruszony został art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni informację IPN Nr [...] z dnia 3 marca 2020 r. i oceni, czy okres wskazany przez instytucję wyspecjalizowaną jako okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, był okresem krótkotrwałym. Po dokonaniu ustalenia w tym zakresie organ, uwzględniając dotychczasowe swoje stanowisko co do spełnienia przez stronę przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz faktu legitymowania się przez skarżącego wybitnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, podejmie stosowną decyzję. W ocenie Sądu w przypadku, gdyby organ nadal poddawał w wątpliwość fakt stwierdzony przez IPN w Informacji z dnia 3 marca 2020 r., a uwzględniony w decyzjach ZER MSWiA i niekwestionowany przez stronę, dla obalenia mocy dowodowej tego dokumentu konieczne byłoby przeprowadzenie przeciwdowodu faktu stwierdzonego w Informacji IPN z dnia 3 marca 2020 r. Powyższe wymagałoby od organu wcześniejszego dokonania ustaleń z IPN, jako instytucją wyspecjalizowaną, co do przyczyn, które legły u podstaw wydania przez tę instytucję Informacji z dnia 3 marca 2020 r. i anulowania Informacji z dnia 24 lutego 2017 r., a zatem co do podstaw stanowiska IPN o kwalifikowaniu bądź nie kwalifikowaniu danego okresu służby jako służby na rzecz państwa totalitarnego. Przeprowadzenie przeciwdowodu nie może opierać się na domyślaniu się przez MSWiA przyczyn, które legły u podstaw wydania przez IPN nowej Informacji o przebiegu służby. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co dalszego postępowania przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni informację IPN Nr [...] z dnia 3 marca 2020 r. i oceni, czy okres wskazany przez instytucję wyspecjalizowaną jako okres służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), był okresem krótkotrwałym, gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18, uchylając decyzję Ministra z dnia 11 lipca 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wskazał m.in., że "(...) o ile w toku postępowania wyrażona w informacji IPN ocena w kwestii istotnej, jak okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest kwestionowana - rolą organu administracji w toku postępowania jest odniesienie się do sformułowanych zarzutów, co do meritum. Organ może to także uczynić zwróciwszy się wcześniej o dodatkowe wyjaśnienia od instytucji wyspecjalizowanej, jaką jest IPN. (...)." Sąd wskazał również m.in., że wobec kwestionowania przez wnioskodawcę informacji z IPN "Rolą organu administracji było (...) samodzielne ustalenie w danym postępowaniu - wobec zgłoszonych zastrzeżeń - czy stanowisko sformułowane przez instytucję wyspecjalizowaną odpowiada prawu, pod kątem kwalifikacji służby w określonych jednostkach, jako pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. (...)." Organ dokonał tego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 nr [...] oceniając informację IPN nr [...] z dnia 3 marca 2020 r. W związku z powyższym pozostaje pytanie co jest właściwie rolą organu, czy uwzględnienie informacji IPN bez jej oceniania, czy organ ma możliwość dokonania oceny informacji z IPN, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Postępowanie wywołane skargą kasacyjną podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, albowiem istotą tego postępowania jest weryfikacja - w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych - zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, nie zaś weryfikacja zaskarżonego do tego sądu działania organu administracji publicznej. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, że skonstruowana oraz uzasadniona w przywołany powyżej sposób skarga kasacyjna nie mogła być uznana za skuteczną. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zatem autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani obowiązku ani też prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, w tym łączenia jej z okolicznościami sprawy bądź wywodzenia ponad to, co w skardze kasacyjnej wyraźnie wskazano. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi zatem być bardzo precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami tego środka - możliwe jest uwzględnienie tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył również innych przepisów, o ile nie dotyczy to kwestii uwzględnianych z urzędu. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie, jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd kasacyjny nie zastępuje więc strony i nie precyzuje przytoczonych podstaw kasacyjnych, w tym nie poszukuje przepisów analogicznych do tych, jakie strona wprost zarzuciła w skardze kasacyjnej. Rozpatrując zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Zgodnie z powyższą regulacją "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku takie wskazania zawiera, są one szczegółowe i nie budzące wątpliwości. To, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez Sąd oceną oraz wskazaniami, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie 2 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby Sąd I instancji uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi I instancji uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i jako taki stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia tej regulacji p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. W skardze kasacyjnej takich zarzutów w ogóle nie podniesiono. W szczególności Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w podstawach kasacyjnych ustaleń stanu faktycznego, na jakich oparł się Sąd I instancji, jak również mających zastosowanie w sprawie administracyjnej przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie powołał w zarzutach skargi kasacyjnej również art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a., których naruszenia były podstawą wydania przez Sąd I instancji wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję. Norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Z powyższych przyczyn, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.