I OSK 1942/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 395/24 w sprawie ze sprzeciwu G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr NRŚ-OR.7570.117.2023.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości gruntowej wydzielonej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 395/24, oddalił sprzeciw G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca Spółka) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 16 kwietnia 2024 r., nr NRŚ-OR.7570.117.2023.MP (dalej: organ) w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości gruntowej wydzielonej pod drogę publiczną. Sąd uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Rodzaj i charakter uchybień odnoszących się do operatu szacunkowego powoduje, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na tym etapie postępowania. Odmienne stanowisko powodowałoby dokonanie oceny operatu, jako podstawowego dowodu wpływającego na wartość ustalanego odszkodowania, z uchybieniem zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, nie było także podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka wniosła o uchylenie wyroku oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 16 kwietnia 2024 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: u.g.n.) poprzez nieuprawnioną ingerencję w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i które, jeśli zostaną logicznie i jednoznacznie wyjaśnione nie mogą być kwestionowane przez organy i sądy administracyjne, 2. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kwestia merytorycznej oceny prawidłowości operatu szacunkowego może być oceniona przez organ administracji publicznej, podczas gdy art. 157 u.g.n. wprost wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu wskutek błędnego uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, gdyż organ drugiej instancji bezpodstawnie ocenił, że istniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i oddalenie sprzeciwu będące efektem przyjęcia, że Wojewoda prawidłowo nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a., podczas gdy okoliczności sprawy wskazywały na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w ramach tego przepisu i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, 3. art. 151a § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak rzetelnego i kompleksowego rozpoznania zarzutów przedstawionych w sprzeciwie od decyzji, pominięcie przy rozpoznaniu sprzeciwu istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą i niedostrzeżenie, że organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania uchylił decyzję organu I instancji, mimo istnienia obiektywnych przesłanek i prawnego obowiązku wydania pzez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do błędnej decyzji o uznaniu sprzeciwu za bezpodstawny i jego oddaleniu, 4. art. 151a § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 151a § 2 i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, gdy przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Lubińskiemu narusza zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (w tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób) i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek nastąpi, o ile organ I instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził, lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W takich okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zbędne i wręcz niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie pozbawionym istotności dla wydania rozstrzygnięcia. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19). Przepisy prawa materialnego, określając przesłanki do wydania określonej decyzji, wyznaczają w ten sposób zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie. Treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 2384/20). Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i zarzutami sprzeciwu nie pozwala na uwzględnienie skargi kasacyjnej w granicach postawionych w niej zarzutów. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma norma z art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście uznania, że nie było podstaw do skorzystania z możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchybił obowiązkowi dokonania kontroli, o jakiej mowa w przepisie art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wadliwość operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2023 r. polegająca na odstępstwie od przepisów prawa regulujących metodykę wyceny i niedokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej oceny operatu przez organ I instancji stoi na przeszkodzie możliwości merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Skoro bowiem Wojewoda wytknął, że w operacie, w odniesieniu do części terenu oznaczonego w m.p.z.p. jako 1.UC rzeczoznawca wykorzystał nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu "usługowo-handlowo-mieszkaniowym", a z m.p.z.p. wynika wyraźnie, że na terenie oznaczonym jako 1.UC zabudowa mieszkaniowa z usługami stanowi wyłącznie przeznaczenie uzupełniające, a ponadto zauważył wadliwość operatu w zakresie niezbędnej charakterystyki nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań oraz brak dokonania korekty różnic w powierzchni, ze względu na istnienie lub brak możliwości samodzielnego wykorzystania danej nieruchomości porównawczej do realizacji zabudowy o podobnej charakterystyce, jaka przewidziana została na części nieruchomości o przeznaczeniu w m.p.z.p. - 1.UC.; to operat ten słusznie został oceniony jako niemogący stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Analiza decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 16 kwietnia 2024 r. potwierdza, że organ nie uchybił przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. Organ, z powołaniem na przepisy prawa, wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego przyjęte do porównania w operacie nieruchomości nie spełniają kryterium podobieństwa; zwracając uwagę, że wykroczenie z analizą poza rynek lokalny wymaga wykazania braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Wojewoda podkreślił, że oszacowaniu podlegała nieruchomość specyficzna, znajdująca się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał dla nieruchomości zasady zagospodarowania i zabudowy, jako terenu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 – przeznaczenie podstawowe – obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, handel detaliczny, gastronomia, obsługa firm, administracja, turystyka, wypoczynek, finanse; - przeznaczenie uzupełniające – zabudowa mieszkaniowa z usługami, niezbędne sieci i urządzenia infrastruktury (w tym stacja transformatorowa z zastrzeżeniem, że spośród trzech dopuszczalnych kondygnacji pierwsza w formie pasażu handlowego, a mieszkania dopuszcza się na drugiej kondygnacji i poddaszu. Dodatkowo część nieruchomości została przeznaczona pod obszar o funkcji ciągu pieszo-jezdnego. Wojewoda podkreślił, że z perspektywy przepisów art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów u.g.n. wynika, że nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu z równoważnymi funkcjami mieszkaniową i usługową – a w szczególności z dominującą funkcją mieszkaniową, nie mogą stanowić materiału porównawczego dla działek przeznaczonych pod zabudowę wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, gdzie dominuje funkcja usługowa. Co istotne, także wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, organ podkreślił, że Wojewoda ponownie oceniał operat sporządzony w niniejszym postępowaniu i ponownie nie mógł mu przyznać wartości dowodowej, z uwagi na istotne uchybienia w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości oraz braku stosownej analizy różnic w proporcjach funkcji dominującej i uzupełniającej nieruchomości. Ponadto w operacie zabrakło dokładnego opisu przeznaczenia nieruchomości porównawczych, bez niego zaś nie wiadomo, jakie konkretnie były różnice w ich przeznaczeniu i wobec których konieczna była korekta. W operacie wykorzystano także nieruchomości o znacznie różnych powierzchniach, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w korekcie ze względu na brak możliwości wykorzystania danej nieruchomości porównawczej do realizacji zabudowy o podobnej charakterystyce. Rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji słusznie przyjął, że Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Do jego wadliwego zastosowania doszłoby wyłącznie, gdyby materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony prawidłowo, a ewentualne wady postępowania mogłyby zostać usunięte, czy wyjaśnione przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest jednak wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Faktycznie organ nie zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości, czy uzupełnienie operatu, jednak zakres wad, jakie zostały stwierdzone przez organ wyklucza przyjęcie, że mogłyby one zostać w takim sposób usunięte. Jakkolwiek zasadą w postępowaniu odwoławczym winno być skorzystanie z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, to zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie może prowadzić do ustaleń nowych, dokonywanych na podstawie zupełnie innych dowodów. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Konieczność sporządzenia nowego operatu oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącej kasacyjnie o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego postępowania przed organem odwoławczym. Możliwość pozyskania wypisów i wyrysów z planów miejscowych określających przeznaczenie nieruchomości porównawczych wykorzystanych dla określenia wartości terenu 1.UC w datach zawarcia transakcji nie jest jedynym zaleceniem organu. Wojewoda zwrócił uwagę na znaczne różnice w wynikach poszczególnych wycen dotychczas w sprawie wykonanych. Z uwagi na znaczną kwotę odszkodowania ustalanego na podstawie operatu stwierdził, że dowód ten wymaga ponadstandardowej, wnikliwej weryfikacji operatu. Ponowna analiza rynkowa i korekta różnic dobranych do porównania nieruchomości wymaga natomiast sporządzenia nowego operatu. Ocenie tej trudno przyznać dowolność. Została dokonana pod względem zasad logiki i z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, do jakiej uprawniony jest organ. Jakkolwiek rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, to dobór ten podlega ocenie organu i jest uzasadnione zakwestionowanie doboru, jeżeli niejasne są jego kryteria. Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego, podlega ocenie, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Organ ma prawo odwołać się do merytorycznej wartości operatu, jeżeli z jego wiedzy i doświadczenia wynika, że analiza operatu wskazuje na wątpliwości co do spójności i logiczności bądź zawiera nieścisłości w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarzuty wniesionego w niniejszej sprawie odwołania nie przesądzały natomiast o konieczności wystąpienia przez organ z wnioskiem o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonać może organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o czy stanowi art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednak nie można zarzucić organowi nieskorzystania z prawa do wystąpienia o ocenę operatu. Możliwość określona w art. 157 ust. 1 u.g.n. została przyznana nie tylko organowi, ale i stronom postępowania. Organ odwoławczy miał natomiast obowiązek dokonania wszechstronnej oceny wydanej decyzji, z uwzględnieniem treści operatu, pod kątem jego wartości dowodowej. Negatywna ocena wartości dowodowej operatu nie stanowi o naruszeniu zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta nie jest nadrzędna wobec innych zasad, jakich przestrzegać musza organy, w tym zasady działania w granicach prawa i swobodnej oceny dowodów, na podstawie prawidłowo i kompletnego materiału dowodowego sprawy Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 154 ust. 1 i 157 ust. 1 u.g.n., organ nie naruszył także art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało w konsekwencji przyjęciem, że Sąd nie naruszył art. 64e p.p.s.a. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.