III OW 7/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wągrowieckiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Wągrowieckim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów wskazać Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie. Starosta Wągrowiecki pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, poprzez wskazanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organu właściwego do zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wniosku podał, że wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciło się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o zmianę decyzji Starosty Wągrowieckiego z dnia 30 września 2016 r. znak: OS.6233. 20.2016.OS3 (zmienionej decyzjami Starosty Wągrowieckiego z dnia 27 lutego 2019 r. znak: OS.6233.1.2019.OS3 oraz z dnia 20 grudnia 2019 r. znak: OS.6233.11.2019. OS3), udzielającej wnioskodawcy zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Marszałek w dniu 21 lutego 2023 r. wezwał w/w Spółkę do przedłożenia dowodów świadczących o spełnieniu przez instalację przesłanki, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), tj. możliwości przetworzenia odpadów w ilości powyżej 10 Mg/d, w celu ustalenia organu właściwego do zmiany zezwolenia. Wnioskodawca w toku postępowania określił dobową moc przerobową instalacji równą 24 Mg/d. W dniu 17 stycznia 2024 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego przekazał według właściwości wniosek Spółki z dnia 15 listopada 2022 r. do Starosty Wągrowieckiego, jako organu właściwego do wydania zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wskazał, że dobowa moc przerobowa instalacji wynosi 24 Mg/d, natomiast dobowa ilość przetwarzanych odpadów wynosi 6,4 Mg/d. W ocenie Starosty Wągrowieckiego, będąca przedmiotem niniejszego postępowania instalacja może przyjmować odpady w ilości 24 Mg/d, tj. 24 tony na dobę, co jest wartością przekraczającą ilość wskazaną w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, a zatem instalację tę należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga, że instalacja do przetwarzania odpadów (o kodzie 20 03 06), będąca przedmiotem wniosku, to instalacja mogąca funkcjonować niezależnie od realizowanej na terenie zakładu inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji oczyszczalni ścieków (...), zakwalifikowanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia, a więc instalacji do oczyszczania ścieków innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, przewidziane do obsługi liczby mieszkańców nie mniejszej niż 400 równoważnej liczby mieszkańców w rozumieniu art. 86 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.), która istnieje na terenie zakładu. Na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – jest marszałek województwa. Marszałek Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia 25 marca 2024 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, opisując wymianę korespondencji pomiędzy organami. Stwierdził, że istotnie, w toku prowadzonego postępowania, ustalił maksymalną wydajność instalacji na podstawie przedłożonej dokumentacji technicznej na poziomie 24 Mg/d. Zauważyć jednak należy, iż wniosek o zmianę decyzji na przetwarzanie odpadów dotyczył ilości odpadów, w których potencjał instalacji nie zostałby w pełni wykorzystany. Roczna maksymalna moc przerobowa instalacji, ustalona również na podstawie w/w dokumentacji technicznej, wynosiła 8.760 Mg/rok, natomiast wnioskodawca wskazał, że w ramach instalacji zamierza przetwarzać w okresie roku 2.000 Mg odpadu o kodzie 20 03 06. Jednocześnie nie sposób pominąć okoliczności, iż maksymalna dobowa oraz roczna moc przerobowa instalacji są wartościami teoretycznymi, ustalonymi na podstawie założeń producenta instalacji, a odpad, który poddawany będzie przetwarzaniu, należy do grupy odpadów charakteryzujących się niejednorodnym składem ze względu na źródło jego powstawania. W konsekwencji wniosek o zmianę decyzji Starosty Wągrowieckiego dotyczy sytuacji, w której potencjał instalacji nie zostanie w pełni wykorzystany, a w konsekwencji ilość odpadów w niej przetwarzana będzie znacznie niższa, co nie może pozostać bez znaczenia w kontekście badania właściwości rzeczowej organu w tej sprawie. Ponadto wątpliwości budzi zapis rozporządzenia: "instalacje mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 101 na dobę" w kontekście zmian stanu prawnego w zakresie gospodarki odpadami, w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.). Powyższa ustawa wprowadziła konieczność uwzględniania w decyzjach administracyjnych parametrów dotyczących miejsc magazynowania odpadów. Należy więc uznać, iż określenie "instalacje mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszych niż 10 t na dobę" dotyczy prowadzących przetwarzanie, którzy w ramach rozwiązań techniczno-organizacyjnych, pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie przetwarzania odpadów, mogą przyjąć takie ilości odpadów. Nie bez znaczenia pozostają również inne aspekty, które mogą decydować o zdolności przetwarzania odpadów, a więc np. zatrudnienie odpowiedniej liczby personelu, zasoby finansowe przedsiębiorstwa, pozostałe zasoby sprzętowe, czy możliwości magazynowe. Z tego też względu najbardziej optymalną ocenę instalacji w zakresie jej przepustowości jest w stanie przeprowadzić sam przedsiębiorca, co przekłada się na zadeklarowaną we wniosku wartość. Spółka we wniosku o zmianę decyzji Starosty Wągrowieckiego z dnia 30 września 2016 r., udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wystąpiło o możliwość przetwarzania odpadów w ilości 6,4 Mg/d (2.000 Mg/rok) w instalacji do przetwarzania odpadów ze studzienek kanalizacyjnych (odpadu o kodzie 20 03 06) i to jest – w ocenie Marszałka – faktyczna wydajność instalacji. W analizowanym przypadku wnioskodawca nie przewiduje magazynowania odpadów (ze względu na brak możliwości magazynowania). Bezpośrednio po przywiezieniu na teren oczyszczalni ścieków odpady zostają zrzucone do leja zasypowego instalacji, a następnie poddane zostają procesowi przetwarzania. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, iż powyższa instalacja nie jest instalacją mogącą przyjmować odpady w ilości większej niż 10 t na dobę, dla której Marszałek Województwa Wielkopolskiego byłby organem właściwym do zmiany przedmiotowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego mocą Starosty Wągrowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Marszałek Województwa Wielkopolskiego, jak i Starosta Wągrowiecki, uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę decyzji Starosty Wągrowieckiego z dnia 30 września 2016 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia. W świetle § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25.000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.) zaliczane są do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy instalacji mogącej przyjmować odpady w ilości 24 Mg/d, a więc zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta wynika wprost z pisma wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 lit. a u.o., organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa. Odnosząc się zaś do stanowiska Marszałka Województwa Wielkopolskiego zawartego w odpowiedzi na wniosek, stwierdzić należy, że faktyczna wydajność instalacji wskazana przez wnioskodawcę na poziomie 6,4 Mg/d nie przesądza o właściwości organu. Jak stanowi przepis § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, rozstrzygająca jest ilość odpadów, jakie instalacja może przyjąć w ciągu doby. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia, wskazując Marszałka Województwa Wielkopolskiego jako organ właściwy w sprawie.