III OW 10/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M.K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta K., Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K., Starostą W., Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego osuwania się ziemi i podmywania posesji postanawia wyznaczyć Burmistrza Miasta K. jako organ właściwy w sprawie. W piśmie z 6 lutego 2024 r. M.K. (dalej: "wnioskodawca"), reprezentowany przez radcę prawnego, złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta K., Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w K., Starostą W., Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego osuwania się ziemi i podmywania posesji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawca pismem z 2 września 2019 r., zwrócił się do Burmistrza Miasta K. (dalej: "Burmistrz") o rozwiązanie problemu w postaci osuwania się ziemi i podmywania posesji nr [...} w miejscowości B., której jest właścicielem. Wyjaśnił, że dom który znajduje się na przedmiotowej działce, w wyniku osuwania się ziemi i podmywania posesji, grozi osunięciem. Ponadto, na dzień złożenia zawiadomienia, komin znajdujący się na posesji był znacząco odchylony w stronę strumyka, przez co powstały pęknięcia w pionie komina, co uniemożliwia eksploatowanie go. Z akt sprawy wynika, że pismo w dniu 6 września 2019 r. zostało przekazane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "Nadzór Budowlany") celem rozpoznania sprawy według właściwości, albowiem zdaniem Burmistrza, zawiadomienie dotyczyło osuwiska. Nadzór Budowlany w piśmie z 4 października 2019 r. stwierdził, że przewód kominowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym oraz nie nadaje się do dalszego użytkowania, uznając jednocześnie, że nie jest organem właściwym w części sprawy dotyczącej ryzyka osunięcia budynku ze skarpy na skutek podmywania ziemi. W zakresie przewodu kominowego Nadzór Budowalny wydał decyzję z 7 listopada 2019 r., w której nakazał właścicielowi budynku dokonanie jego naprawy w oznaczonym terminie. Po przeprowadzonych przez Burmistrza oględzinach wniosek skarżącego przekazano w dniu 29 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. (dalej: "WIOŚ"), a następnie WIOŚ przekazał podanie do Starosty W. (dalej: "Starosta") wskazując, że starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, a także prowadzi rejestr zawierający określone informacje o tych terenach. Starosta stwierdził, że nieruchomość nie znajduje się w terenie zagrożonym ruchami masowymi ziemi, a w tym stanie rzeczy nie jest właściwy w sprawie. Sprawa potencjalnego niedopełnienia obowiązków w związku z osuwaniem się ziemi i podmywaniem posesji była również przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W., w którym uzyskano opinię biegłego z zakresu geologii i hydrogeologii – T.C. Z opinii wynika, ze bezpośrednią przyczyną rozwoju osuwiska jest przepływająca woda opadowa i roztopowa z drogi krajowej nr [...] (poprzez wylot kanalizacyjny) oraz ulicy po południowej stronie DK [...], a także ścieki socjalno-bytowe odprowadzane wylotem betonowym z gospodarstw domowych zlokalizowanych po drugiej stronie DK [...]. W dniu 11 sierpnia 2023 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbadania czy doszło do zmian stanu wody na gruncie oraz uregulowania ewentualnych wykazanych zmian, w obrębie posesji nr [...] w miejscowości B. W toku prowadzonego postępowania kilkukrotnie zwracano się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. o udzielenie informacji. GDDKiA wyjaśniła, że wykonanie umocnienia przy przepuście pod droga krajową DK [...] w m. B. w sąsiedztwie nieruchomości B. powstało podczas prac remontowych jakim poddawana była droga krajowa nr [...] w latach 60-tych, nie posiadają oni jednak dokumentacji remontu z tego okresu. GDDKiA poinformowała również, że podczas remontów w późniejszym okresie w obrębie przepustu nie były prowadzone roboty związane z umocnieniem koryta na wylocie. Rura PCV zlokalizowana w niedalekiej odległości poniżej przepustu służy do doprowadzania nadmiaru nieujętych do systemu odwodnienia wód opadowych z drogi gminnej nr [...], które podczas intensywnych opadów spływają na tarczę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną. Wskazana wyżej rura wykonana została wraz z kratką ściekową po interwencjach mieszkańców zgłaszających problem zagrożenia w ruchu i zalewania posesji w obrębie skrzyżowania przez w/w wody. GDDKiA nie dysponuje jednak dokumentacją dotycząca przedmiotowej rury PCV, która stanowi rozwiązanie tymczasowe funkcjonujące w awaryjnych sytuacjach zagrożenia. Gminny Zespół ds. Drogownictwa poinformował natomiast, że wody opadowe i roztopowe z powierzchni pasa drogowego drogi gminnej nr [...] odprowadzane są do wpustów deszczowych zlokalizowanych przy południowej krawędzi jezdni DK nr [...], na wlocie drogi gminnej nr [...] po obu jej stronach i dalej poprzez istniejące urządzenia kanalizacyjne bezpośrednio do przepustu betonowego zlokalizowanego pod DK [...], a nie do wspomnianej w piśmie GDDKiA rury PVC. W toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza uzyskano ekspertyzę "Wpływ infrastruktury na przebieg procesów fluwialnych i zmian stosunków wodnych – B., Gmina K.", z której m.in. wynika, że zalecane jest rozproszenie odprowadzonych wód, a procesy erozji wgłębnej, erozji bocznej i wstecznej można zahamować poprzez właściwe zabezpieczenie dna i brzegów koryta poniżej korytka betonowego oraz wyłączenie Dolinki I z jakichkolwiek inwestycji, a także zalecane jest aby GDDKiA zabezpieczyła (przebudowała) koniec analizowanego przepustu drogowego DK [...], w taki sposób aby zmniejszyć energię wypływającej wody. W celu zmniejszenia fali wezbraniowej i energii wody, która dociera do przepustu drogowego pod DK [...] i posesji B. [...] należy w górnej części zlewni przywrócić naturalny przepływ wody pod drogą krajową DK [...]. Z opinii wynika, że dodatkowo do kanału odprowadzane są wody opadowe od innych podmiotów, jak choćby z dachu budynku nr [...] w miejscowości B., (którego właścicielem jest wnioskodawca). Pomimo niewielkiego udziału odpływu z dachu, stanowiącego niespełna 1% maksymalnego natężenia przepływu w kanale dla opadu o p=1%, to może on też przyczyniać się do dodatkowego nasilenia procesów erozji w korycie naturalnym, szczególnie po intensywnych opadach deszczu. W opinii zauważono istnienie drugiego odpływu wykonanego z rury PVC o średnicy ok. 20 cm, który odprowadza wody deszczowe z fragmentu chodnika drogi krajowej nr [...]. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że studzienka kanalizacyjna z wpustem deszczowym z której odpływ odbywa się wspomnianą rura PVC prawdopodobnie odwadnia niewielką powierzchnię zlewni, udział tego zrzutu w całkowitym bilansie wód opadowych powinien być niewielki. W dniu 18 marca 2024 r. została złożona opinia określająca charakter cieku wodnego przebiegającego w miejscowości B. Z opinii określającej charakter cieku wodnego wynika, iż analizowany ciek wodny jest sztucznym rowem, który na odcinku poniżej przepustu pod DK [...] posiada koryto otwarte, odwadniające sąsiadujące z nim tereny rolne. W opinii stwierdzono zatem, że jest to rów melioracyjny. Z odpowiedzi na wniosek złożonej przez Nadzór Budowalny wynika, że załatwił on sprawę w części dotyczącej złego stanu technicznego przewodu kominowego, natomiast nie jest on właściwym organem w pozostałym zakresie. Z odpowiedzi na wniosek złożonej przez Starostę wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w terenie zagrożonym ruchami masowymi ziemi, co oznacza, iż Starosta nie jest organem właściwym w sprawie. Z odpowiedzi na wniosek złożonej przez WIOŚ wynika, że choć przedmiotowe osuwisko nie zostało przedstawione na mapie osuwisk i terenów zagrożonych dla Gminy K. przygotowanej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział K. w K., to Starosta może dokonać weryfikacji tej mapy przez wykonanie terenowego kartowania geologicznego przedmiotowego osuwiska. Z odpowiedzi na wniosek złożonej przez Burmistrza wynika, że nie jest władny rozstrzygać tematyki osuwisk. Zdaniem Burmistrza, mając na uwadze sporządzoną opinię, zgodnie z Prawem Wodnym, za utrzymanie i stan techniczny urządzeń wodnych i urządzeń melioracyjnych odpowiada właściciel, przez którego działkę rów ten przebiega. W odpowiedzi nadmieniono, że zgodnie z art. 158 ustawy Prawo geologiczne i górnicze organami administracji geologicznej w terenie są m.in. starostowie, do których kompetencji należy ta problematyka; a w związku z istnieniem cieku wodnego w okolicy osuwiska, który zgodnie ze zbadaną jego funkcją jest rowem melioracyjnym, w myśl ustawy art. 206 Prawa Wodnego należy rozważyć czy władny w tym zakresie nie powinien być organ - Wody Polskie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta K. Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując spór kompetencyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania (por. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., I OW 71/09, CBOSA). Stosownie do art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej p.w.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tym z dwóch opinii biegłych wynika, że erozja skarpy oraz rowu melioracyjnego prawdopodobnie związana jest z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych przepustem pod drogą krajową nr [...], której zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, erozja skarpy i rowu melioracyjnego są jedynie skutkiem możliwej zmiany stanu wody na gruncie wywołanego funkcjonowaniem ww. przepustu oraz wylotu z PCV. Istotą sprawy jest zatem możliwa zmiana stanu wody na gruncie wywołana odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych z DK [...], które nie zostało uregulowane w pozwoleniu wodnoprawnym. W tym kontekście kwalifikacja samego rowu jako urządzenia melioracji wodnych nie jest relewantna na gruncie niniejszej sprawy, skoro stan rowu jest kwestią wtórną wobec ewentualnej zmiany stanu wody na gruncie wskutek odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela ocenę wyrażoną w postanowieniu NSA z 8 października 2019 r., sygn. II OW 99/19 (CBOSA), zgodnie z którą: "...jeżeli nawet właściciel czy posiadacz gruntu dokonuje na nim legalnej ingerencji tj. prac na podstawie wydanych decyzji administracyjnych lub takich prac, które decyzji nie wymagają, która to ingerencja zgodnie czy niegodnie z jego zamiarem zmienia dotychczasowy stan wód a zmiana ta niekorzystnie wpływa na grunty sąsiednie – powoduje szkody na tych gruntach, uprawniony organ administracji - wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma nie tylko uprawnienie, ale obowiązek by wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć o których mowa w art. 29 ust 3 ustawy (obecnie art. 234 ust. 3 p.w.). Oczywiście, jeżeli prace były wykonane na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych lub mają nieodwracalny skutek, wydanie nakazu przywrócenie stanu poprzedniego nie może być orzeczone. Organy jednakże winny w takim razie orzec o nakazaniu wykonania przez sprawcę naruszenia urządzeń zapobiegających szkodom". W niniejszej sprawie organ powinien ocenić przeprowadzone dowody z opinii biegłych w kontekście szkodliwego wpływu odprowadzania wód opadowych i roztopowych na grunt wnioskodawcy oraz rozstrzygnąć o ewentualnym nakazaniu wykonania przez sprawcę naruszenia urządzeń zapobiegających szkodom, czyli rozpoznać sprawę na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. Przypomnieć na marginesie należy, że warunek, o którym mowa w art. 234 ust. 5 p.w. (tj. wszczęcie postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt) został zachowany, bowiem wnioskodawca już w 2019 r. zgłosił żądanie wszczęcia postępowania i nie może ponosić negatywnych skutków zaniechania organów. Końcowo należy wskazać, że orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany decyzją Burmistrza wydaną już po wszczęciu sporu kompetencyjnego a przed jego rozstrzygnięciem, którą organ umorzył postępowanie, samodzielnie uznając, że nie jest organem właściwym w sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia