II OSK 1376/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 74/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. znak: KZ-03.4120.9.1.2022.MT,MKO w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 74/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 8 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych, uchylił zaskarżony akt oraz zalecenia pokontrolne z 5 października 2022 r. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 5 października 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie działający w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa po przeprowadzonej 13 maja 2022 r. kontroli stanu zachowania obiektu zabytkowego - zespołu dworsko-parkowego położonego przy ul. [...] w K. skierował do właściciela tego obiektu, A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka"), zalecenia pokontrolne. Spółka wniosła do tych zaleceń zastrzeżenia. Miejski Konserwator Zabytków pismem z 8 listopada 2022 r. odmówił zmiany zaleceń. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Spółka zarzuciła, że w protokole z czynności kontrolnych nie wskazano na występowanie nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku, nie podano przyczyn ich powstania ani nie ustalono osób za nie odpowiedzialnych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na niepełne akta administracyjne, które obejmują jedynie decyzję o wpisie do rejestru zabytków, kartę ewidencyjną zabytku oraz protokół kontroli stanu zachowania zabytku z 13 maja 2022 r. Wskazano, że z akt nie wynika, jakie działania dotychczas podejmowano w odniesieniu do zabytku. Zdaniem Sądu te informacje są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i oceny, czy stan zabytku jest nieodpowiedni. Sąd podał ponadto, że niepełne akta administracyjne, w których nie zawarto wcześniejszych zaleceń pokontrolnych czy postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r., nie pozwalają na dokonanie oceny, czy zasadnie organ wydał zalecenia pokontrolne, a nie decyzję nakazującą właścicielowi przeprowadzenie prac konserwatorskich czy robót budowlanych, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. , poz. 840 ze zm.). W ocenie Sądu wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera też uzasadnienie kwestionowanego aktu. Skargę kasacyjną złożył organ, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) dalej "p.p.s.a." poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów i niezwrócenie się do organu o nadesłanie odpisu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r.; 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez wyjaśnienia, dlaczego Sąd pominął przy ustalaniu stanu faktycznego przesłane przez organ w toku postępowania sądowego zalecenia pokontrolne z 9 września 2019 r. oraz z 17 lipca 2020 r.; 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonego aktu. Zarzucono także naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że nałożone na Spółkę obowiązki nie mieszczą się w ramach instytucji zaleceń pokontrolnych; 2. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie wykazał, że uzasadnione było skierowanie do Spółki zaleceń pokontrolnych zamiast decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy. Wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r. na okoliczność zakresu obowiązków właściciela zabytku, których niedopełnienie uzasadniało interwencję organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Spółki zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę, pomijając istotną część akt sprawy, a także orzekając w oparciu o niepełne akta administracyjne. Wydając wyrok na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd powinien zadbać, aby zgromadzony materiał był kompletny. Orzekanie przez sąd możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 55 § 2 p.p.s.a., który nie ma zastosowania w sprawie). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł, że w aktach sądowych znajduje się pismo organu z 26 stycznia 2023 r. (pismo wpłynęło do WSA w Krakowie 27 stycznia 2023 r.), do którego załączono odpisy zaleceń pokontrolnych z 9 września 2019 r. i 17 lipca 2020 r. wydanych w związku z kontrolami stanu zachowania zabytku przeprowadzonymi 12 sierpnia 2019 r. i 3 lipca 2020 r. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd nie wziął pod uwagę tego pisma oraz załączonych do niego dokumentów, błędnie podając, że organ nie przedłożył wcześniejszych zaleceń pokontrolnych wydanych w odniesieniu do tego zabytku. Sąd pierwszej instancji nie powinien ponadto w sprawie orzekać, jeżeli doszedł do przekonania, że akta administracyjne, przedłożone przez organ wraz ze skargą, są niepełne i nie pozwalają na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, że w szczególności brakuje wcześniejszych zaleceń pokontrolnych (o których była mowa powyżej) oraz pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r. na prowadzenie robót budowlanych i prac konserwatorskich przy zabytku, nie podjął jednak żadnych czynności, aby te braki uzupełnić. Sąd miał możliwość wezwania organu do nadesłania kompletnych akt, pod rygorem nałożenia grzywny w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Mógł też przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie powstałych w toku postępowania sądowego wątpliwości i zobowiązać organ do nadesłania potrzebnych dokumentów. W tej sytuacji wydany w sprawie wyrok, oparty na niepełnym materiale dowodowym, jest niezgodny z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę całość materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych i sądowych, w tym załączone do skargi kasacyjnej pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z 3 września 2020 r. Jeśli Sąd uzna, że w celu wyjaśnienia powstałych w toku postępowania wątpliwości, akta sprawy powinny zostać uzupełnione o inne dokumenty (np. protokoły z kontroli stanu zachowania zabytku z 2019 i 2020 r.), powinien zwrócić się do organu o ich nadesłanie. 3. W tej sytuacji odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Sąd pierwszej instancji powinien najpierw, w oparciu o kompletne akta, rozpoznać sprawę w jej całokształcie. 4. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.