II OSK 1049/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/22 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r., nr 857/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/22 oddalił skargę M. B. (skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r., nr 857/22 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 marca 2022 r., nr 129/2022 wstrzymujące, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej pr.bud.), budowę magazynowego obiektu budowlanego konstrukcji stalowej o wymiarze 2,53 m x 7,33 m, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła uczestniczka postępowania K. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego zbadania sprawy, powielenie stanowiska organu wyrażonego w postanowieniu; 2. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, jak również poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia; 4. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nieuwzględnienie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wstrzymania robót budowlanych; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 3 pkt 5 pr.bud. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że obiekt, o którym mowa utracił przymiot obiektu tymczasowego; 2. art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zasadne było wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego trybu, o którym mowa w tym artykule, tj. wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że z analizy treści zarzutów natury procesowej i ich uzasadnienia wynika, że intencją skarżącej kasacyjnie było podważanie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Co istotne, że w skardze kasacyjnej jej autorka nie podniosła zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, za pomocą których mogłaby skutecznie zwalczyć kompletność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim jego ocenę, która następnie znalazła aprobatę Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej brak jest powiązanych ze stosownymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów postępowania przed organami administracji publicznej, dotyczących zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy też jego oceny (np. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Przepisy te mają zasadnicze znaczenie w procesie ustalenia stanu faktycznego, bowiem wyznaczają reguły, według których organ administracji gromadzi i ocenia zgromadzony materiał dowodowy, a wynikiem tej oceny są ustalenia faktyczne. Brak w skardze kasacyjnej takich zarzutów w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. powoduje, że za podstawę rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny sprawy zaakceptowany przez Sąd I instancji. Zasadnie organ odwoławczy zakwalifikował sporny obiekt o funkcji magazynowej jako obiekt tymczasowy, jak też przyjął, że na skutek upływu ustawowego terminu utracił on swój tymczasowy charakter. Ocena ta słusznie znalazła akceptację Sądu I instancji, co czyni zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 pr.bud. nieusprawiedliwionym. Zgodnie z przywołaną regulacją, ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W myśl zaś art. 28 ust. 1 pr.bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednym z wyjątków przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.bud. jest realizacja obiektu tymczasowego, na który wymagane jest jedynie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie zostało skutecznie zakwestionowane, że sporny obiekt typu kontenerowego posadowiony na własnej konstrukcji stalowej oraz poprzecznych drewnianych belkach powstał w kwietniu 2021 r., stanowi obudowę naczepy samochodu ciężarowego i pełni funkcję magazynu, co potwierdzają oświadczenia skarżącego z dni 28 lipca 2021 r. i 14 stycznia 2022 r. W tej sytuacji, bez wątpienia, obiekt kontenerowy - wprost wymieniony w definicji z art. 3 pkt 5 pr.bud. - istniał ponad 180 dni i na skutek upływu tego terminu utracił cechę tymczasowości, a co za tym idzie jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego w toku postępowania skarżący nie przedstawił. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Obiekt budowlany nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 (aktualnie art. 29 ust. 1 pkt 7 pr.bud.), to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (tak wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1462/20). Wobec prawidłowych wniosków, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, słusznie organ wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu i stworzył skarżącemu prawną możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, poprzez złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pr.bud.). Nieusprawiedliwiony okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pr.bud. negujący zasadność wydania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego. Niezasadne okazały się nadto zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przedmiotu tej regulacji wynika, że zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do polemiki z ustaleniami faktycznymi, czy kwestionowania oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. Tymczasem w ramach zarzutów odniesionych do tego przepisu (skądinąd wadliwie powiązanego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie podjęła próbę zakwestionowania przyjętej przez organ odwoławczy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu tymczasowego, co jest niedopuszczalne. Jednocześnie prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15). W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności sprawy uzasadniają wstrzymanie budowy obiektu. Ze skargi kasacyjnej nie wynika nadto jakie okoliczności przedstawione przez skarżącego zostały pominięte przez Sąd I instancji i jaki wpływ ma to na treść rozstrzygnięcia. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut podnoszący naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., co nie miało miejsca w tej sprawie. Dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. (w tym i art. 233) dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostaje niezasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze, art. 147 § 1 p.p.s.a. nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania, dotyczy bowiem sytuacji, gdy sąd uwzględnienia skargę na uchwały lub akty prawa miejscowego, po drugie, należy do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu prawa, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tego jak wyżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może on stanowić podstawy czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami stron, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten można naruszyć, gdy sąd rozpoznający skargę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że rozstrzygnięcie sądu nie jest satysfakcjonujące dla którejś ze stron, na co w ramach tego zarzutu w istocie wskazuje autorka skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.