II SA/Gl 245/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3186/2023/22720 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3186/2023/22720, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania Z. K. (dalej – Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej – organ I instancji) z dnia 20 września 2023 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne nr [...] wszczęte z urzędu w dniu 28 sierpnia 2023 r. w sprawie o uchylenie lub zmianę decyzji nr [...] z dnia 6 lipca 2020 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny Z.K.. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 marca 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. Świadczenie było udzielone w związku z przedłożeniem orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 26 kwietnia 2019 r. zaliczającego Skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2020 r. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] przyznał Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 maja 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Ubiegając się o zasiłek w tym okresie Skarżący legitymował się orzeczeniem nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. w dniu 18 czerwca 2020 r. Z kolei Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. orzeczeniem z dnia 7 lipca 2021 r. zaliczył Skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 lipca 2023 r. Nie przychylając się do odwołania Skarżącego, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z dnia 7 września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W tej sytuacji Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm. – dalej ustawa COVID) – decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. nr [...] zmienił decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. przyznającą Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w ten sposób, że prawo do zasiłku przedłużył na okres od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r. Uznał, że poprzednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności utraciło ważność we wrześniu 2021 r., gdyż nowe orzeczenie uzyskało przymiot ostateczności we wskazanym miesiącu. Wskutek odwołania Kolegium decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i zmieniło decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. przyznającą Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w ten sposób, że prawo do zasiłku ulega przedłużeniu na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że czas wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID musi być rozumiany, jako dzień uprawomocnienia się orzeczenia, nie zaś dzień, w którym stało się ostateczne. W dniu 28 sierpnia 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie w celu zmiany decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. W podstawie prawnej wskazano art. 26 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 852 z późn. zm. – dalej ustawa zmieniająca). Jednak Prezydent Miasta doszedł do wniosku, że postepowanie to jest bezprzedmiotowe i decyzją z dnia 20 września 2023 r. umorzył je. W motywach powołano się na te same przepisy, które wskazane zostały w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Wywiedziono z nich, że brak jest w niniejszym przypadku podstaw do przedłużenia Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż we wrześniu 2021 r. uzyskał on ostateczne nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Według organu I instancji, okoliczność ta – w myśl art. 23 ustawy zmieniającej - stanowi przeszkodę do prolongowania Skarżącemu powyższego zasiłku. W odwołaniu z dnia 19 października 2023 r. Skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji z dnia 20 września 2023 r. Wskazując na art. 23 pkt 2 ustawy zmieniającej podniósł, że nadal obowiązującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest orzeczenie wydane przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 18 czerwca 2020 r. o nr [...], w którym zakreślono jego ważność do dnia 30 czerwca 2021 r. Nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 7 września 2021 r. było ostateczne. Uzasadnił to tym, że w dniu 16 października 2021 r. odwołał się od niego do Sądu Rejonowego w G. - VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, przed którym postępowanie nie zostało zakończone. W tej sytuacji – zdaniem Skarżącego – wspomniane orzeczenie jest nie tylko nieostateczne, ale i nieprawomocne. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny. Kolegium w pełni zaakceptowało argumentację organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania mającego doprowadzić do zmiany decyzji przyznającej Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny polegającej na przedłużeniu okresu jej obowiązywania. Organ odwoławczy zgodził się z tym, że uzyskanie przez Skarżącego nowego i ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę do prolongowania okresu pobierania zasiłku. Kolegium w uzasadnieniu zawarło pouczenie, że Skarżący po prawomocnym rozpatrzeniu przez Sąd Rejonowy w G. sprawy z odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności będzie mógł złożyć nowy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (tj. prawomocności wyroku sądu powszechnego), zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W skardze z dnia 1 lutego 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium. W uzasadnieniu skargi posłużono się argumentacją zaprezentowaną w odwołaniu. Dodatkowo podkreślono, że pomimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2023 r. Kolegium się pospieszyło i wydało decyzję w dniu 21 grudnia 2023 r. Takie działanie – zdaniem Skarżącego – było celowe, aby nie stosować ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz.U. poz. 2768 – dalej ustawa zmieniająca II), która wydłużała ważność jego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do 30 września 2024 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, czy w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co w konsekwencji uzasadniało jego umorzenie. Kluczowym w tym względzie jest wykładnia przede wszystkim art. 26 ust. 1 i art. 23 ustawy zmieniającej, ale również art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Uregulowania ta określają mianowicie przesłanki przedłużenia ważności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, które warunkują uprawnienie do pobierania świadczeń, w tym przypadku zasiłku pielęgnacyjnego. Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przepis ten z dniem 6 sierpnia 2023 r. został uchylony na podstawie art. 10 ustawy zmieniającej. Ustawodawca natomiast kwestię ważności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności uregulował w art. 23 ustawy zmieniającej (przepis ten wszedł w życie z dniem 5 sierpnia 2023 r., natomiast w dniu 30 grudnia 2023 r. utracił moc obowiązującą). Stanowi on, że orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 15h ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym, którego okres ważności: 1) upłynąłby do dnia 31 grudnia 2020 r. - zachowuje ważność do dnia 31 grudnia 2023 r., 2) upłynąłby w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. - zachowuje ważność do dnia 31 marca 2024 r., 3) upłynąłby w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie niniejszego przepisu - zachowuje ważność do dnia 30 września 2024 r. - jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przywołać również należy art. 26 ust. 1 ustawy zmienianej, który brzmi: decyzje, na mocy których przyznano prawo do uzależnionych od niepełnosprawności świadczeń rodzinnych, świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zasiłków dla opiekunów albo świadczeń lub dodatków na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej, wydane na podstawie orzeczeń o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, których okres ważności uległ przedłużeniu na podstawie art. 15h ustawy zmienianej w art. 10, w brzmieniu dotychczasowym, zmienia się w zakresie okresu, na jaki przyznano prawo do tych świadczeń, zasiłków albo dodatków, z uwzględnieniem określonego w art. 23 terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że uwzględniając przepis art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, Kolegium prawidłowo decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. zmieniło decyzję z dnia 6 lipca 2020 r. przyznającą Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w ten sposób, że prawo do zasiłku przedłużyło do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Warto przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID należy rozumieć w ten sposób, że dopiero przymiot prawomocności nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wywołuje skutek utraty ważności poprzedniego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Natomiast takiego skutku nie powoduje ostateczność takiego orzeczenia. Oznacza to, że Kolegium przedłużyło Skarżącemu prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego do 60 dnia liczonego od dnia odwołania stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, chyba że wcześniej Skarżący uzyska nowe i prawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wspomniany stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 1027). Z kolei stan zagrożenia epidemicznego został odwołany z dniem 1 lipca 2023 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2023 r. uchylające rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 1233). Doliczając do tego wspomniane 60 dni, prawo do zasiłku zostało przedłużone do 31 sierpnia 2023 r. Wiadomym jest, że w dacie tej orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. orzeczeniem z dnia 7 lipca 2021 r. utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] orzeczeniem z dnia 7 września 2021 r. nie było jeszcze prawomocne, ponieważ nie zostało zakończone postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w G. Z dniem 5 sierpnia 2023 r. wszedł w życie art. 23 ustawy zmieniającej, który przedłużał ważność orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, lecz nie dłużej niż do czasu uzyskania nowego i ostatecznego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca bezpośrednio posłużył się terminem "ostatecznego orzeczenia". Pojęcie ostateczności należy odróżnić od prawomocności. To pierwsze dotyczy decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Z kolei decyzje prawomocne to decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu (art. 16 § 3 k.p.a.). Wynika stąd, że decyzja może być ostateczna, ale jeszcze nieprawomocna. Tak właśnie jest w niniejszym przypadku, gdzie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 2021 r. stało się ostateczne wobec wyczerpania środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, ale nie prawomocne w związku z wniesieniem odwołania do Sądu Rejonowego w G. od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia 7 września 2021 r. Skoro Skarżący dysponuje nowym ostatecznym (choć nieprawomocnym) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to ważność orzeczenia Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 18 czerwca 2020 r. nr [...] nie uległa przedłużeniu na czas określonego w art. 23 ustawy zmieniającej. W następstwie tego organ I instancji nie mógł - w trybie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej - przedłużyć Skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Przyjąć więc należy, że z tego też względu wszczęte z urzędu postępowanie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W świetle tych uwag bez znaczenia dla Skarżącego i sprawy jest fakt, że z dniem 30 grudnia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, która ponownie przedłużyła ważność orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Ponadto art. 1 ustawy zmieniającej II wystąpienie tego skutku (podobnie jak art. 23 ustawy zmieniającej) uzależnia od tego, czy uprawniony do świadczenia uzyskał ostateczne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że Kolegium trafnie zwróciło uwagę na art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. – dalej u.ś.r.). Stanowi on, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wywieść stąd należy, że dochowanie wspomnianego trzymiesięcznego terminu, liczonego od uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego, zabezpiecza interesy Skarżącego. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).