I OSK 648/25

Dnia 4 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/24 w sprawie ze skargi F. P. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. II SAB/Kr 39/24 po rozpoznaniu skargi F. P. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zobowiązał Starostę W. do wydania w terminie 2 miesięcy aktu (pkt 1); stwierdził, że Starosta W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3); zasądził od Starosty W. na rzecz skarżącego F. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Skargę kasacyjną od wyroku złożył Starosta W. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1) art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 6 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej: KPA) poprzez przyjęcie, iż istnieje przepis prawny, który obligowałby organ administracyjny do skserowania akt sprawy lub sporządzenia uwierzytelnionych kopii przed przesłaniem akt sprawy organowi odwoławczemu, podczas gdy w obecnym stanie prawnym brak jest takiego przepisu, a co za tym idzie; obciążenie organu administracyjnego obowiązkiem niewynikającym z przepisów prawnych narusza zasadę praworządności, głoszącą, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 2) art. 54 § 2 PPSA w zw. art. 133 KPA poprzez uznanie, że organ administracyjny winien jest wydać akt administracyjny w wyznaczonym terminie w sytuacji, w której organ ten nie jest w posiadaniu akt sprawy, bowiem nie zostały mu one zwrócone przez organ odwoławczy, ani nie został on powiadomiony przez organ odwoławczy o miejscu znajdowania się tych akt; 3) art. 149 § 1 pkt. 3 PPSA w zw. z art. 37 § 6 pkt 1 KPA poprzez uznanie, że organ administracyjny dopuścił się bezczynności w prowadzeniu sprawy, podczas gdy w sytuacji braku dostępu do akt sprawy nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia; 4) art. 149 § 1a PPSA w zw. z art. 37 § 6 pkt. 1 KPA poprzez uznanie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w przewidzianym w art. 35 i art. 36 KPA terminie jest całkowicie uzasadnione zaistniałymi okolicznościami, polegającymi na niezwróceniu akt sprawy przez organ odwoławczy i niepoinformowaniu o miejscu znajdowania się tych akt, a tym samym brakiem dostępu do akt sprawy oraz faktem, iż od momentu rozstrzygnięcia organu odwoławczego (tj. 11 maja 2023 r.) do momentu podjęcia pierwszej czynności przez organ administracyjny ukierunkowanej na zwrot akt (tj. 22 styczeń 2024 roku) minęło jedynie osiem miesięcy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do fundamentalnej kwestii, czy fizyczny brak akt sprawy w dyspozycji organu pierwszej instancji, spowodowany ich nieodesłaniem przez organ odwoławczy po kasatoryjnym rozstrzygnięciu, a następnie wypożyczeniem ich przez ten organ innemu podmiotowi (sądowi powszechnemu) bez wiedzy organu zobowiązanego do ponownego rozpoznania sprawy, stanowi okoliczność ekskulpującą ten organ i usprawiedliwiającą jego wielomiesięczną bierność. Innymi słowy, spór koncentruje się na ocenie, czy w takich realiach faktycznych organ, związany zasadami szybkości, wnikliwości (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Dz. U. z 2023r., sygn. 775 – dalej jako: "k.p.a.") oraz działania z urzędu (art. 7 k.p.a.), miał obowiązek aktywnego poszukiwania akt i usuwania przeszkód w procedowaniu, czy też mógł ograniczyć się, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, do pasywnego oczekiwania na ich zwrot. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. Skarżący kasacyjnie Starosta upatruje naruszenia zasady legalizmu w rzekomym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż na organie ciążył prawny obowiązek sporządzenia kserokopii akt sprawy lub ich uwierzytelnionych kopii przed przekazaniem ich organowi odwoławczemu. Zarzut ten jest chybiony, gdyż opiera się na błędnej interpretacji motywów zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia takiego specyficznego obowiązku prawnego, wynikającego wprost z normy prawnej. Sąd pierwszej instancji, wskazując na takie czynności jak "próba pozyskania akt", "ich wypożyczenia" czy "sporządzenia uwierzytelnionych kserokopii", nie odnosił się do naruszenia art. 6 k.p.a., lecz dokonywał oceny działań organu przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady szybkości i wnikliwości (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Rzeczą organu jest bowiem taka organizacja pracy, aby zapewnić sprawne załatwienie sprawy w ustawowych terminach. Problematyka tzw. "wspólnych akt", wykorzystywanych w różnych postępowaniach, jest znana orzecznictwu, które konsekwentnie przyjmuje, że organ winien jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem uznał, że całkowita bierność organu w tym zakresie nie znajduje usprawiedliwienia, a wskazanie na możliwość sporządzenia kopii było jedynie egzemplifikacją możliwych działań, jakie organ mógł i powinien był podjąć, aby zachować zdolność do procedowania. Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty, tj. naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 133 k.p.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. Wszystkie te zarzuty sprowadzają się do wspólnego mianownika, a mianowicie próby usprawiedliwienia bezczynności oraz jej rażącego charakteru poprzez fakt niedysponowania aktami sprawy. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w tym zakresie całkowicie błędne. Brak akt administracyjnych z powodu ich przekazania do sądu, organu wyższej instancji lub innemu organowi, nie może usprawiedliwiać braku podejmowania przez ten okres jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Zasada sprawności postępowania oraz zasada działania z urzędu nakładają na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu realizacji obowiązku rozpatrzenia sprawy, również w sytuacji, gdy akta pozostają poza jego fizycznym władaniem. Organ zobowiązany jest do aktywnego podejmowania czynności służących usunięciu przeszkód faktycznych celem pozyskania niezbędnych dokumentów (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 1115/23). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, co bezspornie ustalił Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy, Starosta W. po otrzymaniu w dniu 11 maja 2023 r. ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego uchylającej jego poprzednią decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, popadł w stan całkowitej pasywności. Przez ponad osiem miesięcy – aż do dnia 22 stycznia 2024 r. – organ nie podjął żadnej, nawet najprostszej czynności zmierzającej do wyjaśnienia losów akt sprawy. Jak sam przyznał w odpowiedzi na skargę, jedynie "domniemywał", że akta mogły trafić do sądu administracyjnego, lecz na tym domniemaniu poprzestał. Organ nie tylko nie podjął próby odzyskania akt lub uzyskania do nich dostępu, ale również zaniechał elementarnego obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki (którą rzekomo był brak akt) i nie wyznaczył nowego terminu. W stanie faktycznym sprawy organ ograniczył swoje działania wyłącznie do oczekiwania na zwrot akt, co stanowi jaskrawe naruszenie standardów wynikających z art. 7 i 12 k.p.a. Podjęcie zaś pierwszych działań dopiero w styczniu 2024 r., po wniesieniu przez stronę ponaglenia, jedynie potwierdza wcześniejszą bierność organu. W świetle powyższego, za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., kwestionujący stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie błędnie utożsamia rażące naruszenie jedynie z wieloletnim okresem zwłoki. Tymczasem o kwalifikacji bezczynności jako rażącej decyduje nie tylko sam czas trwania zwłoki, ale przede wszystkim całokształt okoliczności sprawy, w tym stopień naruszenia obowiązków przez organ i brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla jego bierności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że ośmiomiesięczny okres zupełnej bezczynności, w trakcie którego organ nie podjął żadnych czynności w celu zlokalizowania i odzyskania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a także zaniechał obowiązków informacyjnych wobec strony wynikających z art. 36 k.p.a., stanowi naruszenie oczywiste, drastyczne i pozbawione jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Bierność ta zakończyła się dopiero na skutek interwencji strony. Taki stan rzeczy bez wątpienia wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Argumentacja organu, jakoby oczekiwał na akta "jedynie kilka miesięcy" (od maja 2023 r. do stycznia 2024 r.), w kontekście terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a., jest nie do obrony i świadczy o niezrozumieniu istoty obowiązku terminowego i sprawnego działania administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.