I SA/Gd 228/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 26 września 2022 r. nr SKO.463.73.2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2022 roku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540) – dalej: O.p., art. 6ka ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.) – dalej u.c.p.g., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni w L. (dalej: strona, Spółdzielnia, Skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta Lęborka (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 27 lipca 2022 r. w sprawie określenia dla nieruchomości przy ul. [...] wysokości opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2022 r. w wysokości 1.850,00 zł, w którym nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniach 13 maja 2022 r., 23 maja 2022 r. oraz 1 czerwca 2022r. podmiot odbierający odpady z terenu Miasta Lęborka poinformował Burmistrza o stwierdzonych w dniach 11 maja 2022 r. i 23 maja 2022 r. nieprawidłowościach w segregacji odpadów odbieranych z nieruchomości położonej w L. przy ul.[...] Do zawiadomienia załączono dokumentację fotograficzną wskazującą na obecność w pojemnikach na odpady szklane odpadów z papieru i zmieszanych oraz odpady z tworzyw sztucznych i metali, a w pojemniku na odpady biodegradowalne odpadów z papieru, metali, z tworzyw sztucznych i zmieszanych. Burmistrz postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. wszczął wobec Spółdzielni - właściciela ww. nieruchomości - postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwagi na niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, zaś decyzją z dnia 27 lipca 2022r. określił dla ww. nieruchomości wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za maj 2022 r. w wysokości 1.850,00 zł. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co zostało wskazane przez podmiot odbierający te odpady. Od decyzji tej odwołała się w terminie Spółdzielnia, która administruje ww. nieruchomością, zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, a także podnosząc, że naruszenia zasad selektywnego zbierania odpadów o charakterze incydentalnym błędnie potraktowano jako podstawę do określenia opłaty podwyższonej. SKO utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję na wstępie wskazało, że materialnoprawną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.c.p.g. oraz uchwały Nr XXXI-483/2021 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 26 listopada 2021r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do odbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a także uchwały Nr XXI-332/2020 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 22 grudnia 2020r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Lębork. SKO zwraciło uwagę, że przepis art. 6c ust. 1 u.c.p.g. wprowadza obowiązek gminy zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Odnosząc się do kwestii spornej, a mianowicie, czy Strona spełniła wymóg selektywnego zbierania odpadów w maju 2022 r. na swojej nieruchomości, SKO podkreśliło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie [utrzymania czystości i porządku] i przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Wymagania w zakresie zbierania odpadów zawarte są w uchwale Nr XXI-332/2020 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 22 grudnia 2020r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Lębork (obowiązująca w dacie stwierdzenia nieprawidłowości), a także w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 2028 ze zm.). SKO zauważyło, że powyższa uchwała oraz rozporządzenie określają szczegółowe obowiązki właścicieli w zakresie selektywnego zbierania odpadów. Niewątpliwie naruszeniem obowiązku selektywnego zbierania odpadów jest zbieranie odpadów poprzez ich gromadzenie w nieodpowiednim rodzaju lub pojemniku; np. gromadzenie szkła czy makulatury w pojemniku przeznaczonym na zmieszane odpady komunalne albo gromadzenie zmieszanych odpadów w pojemniku na szkło czy makulaturę. Z pewnością do obowiązków wytwarzającego odpady należy segregowanie wszystkich odpadów powstających na nieruchomości, a nie tylko określonej części odpadów. SKO wskazało, że zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Jak przewiduje art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Wysokość opłaty podwyższonej, zgodnie z treścią § 2 ust. 2 uchwały Nr XXXI-483/2021 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 26 listopada 2021r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (...) wynosiła 50,00 zł od osoby. Analizując przepis art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. SKO podkreśliło, że wydanie decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej następuje w przypadku niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązkiem organu określającego opłatę podwyższoną jest zatem wykazanie, że właściciel nieruchomości nie dopełnił obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W opinii SKO, dowody zebrane w niniejszej sprawie dowodzą, że na przedmiotowej nieruchomości nie segregowano odpadów zgodnie z wyżej opisanymi zasadami. Tymi dowodami w sprawie jest zawiadomienie podmiotu odbierającego odpady oraz zdjęcia wykonane w dniach stwierdzenia nieprawidłowości. Sama Strona nie kwestionuje jednoznacznie tego faktu wskazując jedynie, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego segregowania odpadów, gdy niedopełnienie to miało charakter incydentalny. SKO podkreśliło jako bezsporne to, że w pojemnikach na odpady szklane znajdowały się odpady z papieru i zmieszane oraz odpady z tworzyw sztucznych i metali, a w pojemniku na odpady biodegradowalne odpadu z papieru, metali, z tworzyw sztucznych i zmieszanych. Wykonane fotografie jednoznacznie wskazują, że wykonano je na nieruchomości Strony. Odnosząc się do treści odwołania SKO zauważyło, że Strona jako władająca nieruchomością ponosi pełną odpowiedzialność za wytwarzane na tej nieruchomości odpady oraz za sposób ich selektywnego zagospodarowania. Obowiązek ten powinien przejawiać właściwym oznaczeniem oraz zabezpieczeniem pojemników przed dostępem osób trzecich, a także, w razie potrzeby, na właściwym oświetleniu pomieszczenia, w którym się one znajdują. To bowiem właściciel nieruchomości, bez względu na sposób jej wykorzystywania odpowiada za to, w jaki sposób odpady wytwarzane na nieruchomości są gromadzone i oddawane do zagospodarowania. SKO nie podzieliło również argumentu dotyczącego braku możliwości uznania incydentalnego naruszenia zasad segregacji za wystarczające do nałożenia podwyższonej opłaty. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że niesegregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. SKO jednocześnie podkreśliło, że wykładnia gramatyczna przepisów art. 6ka u.p.c.g. oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. W konsekwencji, w opinii SKO, organ I instancji prawidłowo określił wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej (50,00 zł), o której mowa w art. 6k ust. 3 u.c.p.g., mnożąc ją przez liczbę osób (37) zamieszkałych na nieruchomości w maju 2022 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia wnosząc o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny na wynik sprawy tj.: - art. 124 w związku z art. 210 § 1 pkt. 6 O.p. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów stawianych przez stronę postępowania, a tym samym naruszenie zasady przekonywania stron co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy; - art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji; - art. 210 § 1 pkt 8 O.p. poprzez brak czytelnego podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pod decyzją; - art. 2a O.p. poprzez niezastosowanie zasady in dubio pro tributario stanowiącej, iż niedające się usunąć wątpliwości co do przepisów prawa rozstrzyga się na korzyści podatnika. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ka ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że nawet incydentalne zaniechanie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych uprawnia do zastosowania opłaty podwyższonej. 3. art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie zasady odpowiedzialności zbiorowej, sprzecznej z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie stawianych zarzutów i powtórzenie argumentacji z odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi odpowiada prawu. W sprawie niniejszej należało rozstrzygnąć, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest incydentalne niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3. Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1. Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku. Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji. Strona rekonstruując w skardze normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. błędnie uwzględniła pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Odwołała się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w przywołanym wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Treść przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru. Sąd stwierdza, że znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tj. Dz. U. z 2020, poz. 1740; art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2345; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, tj. Dz. U. z 2021 r., poz., 850). Z uregulowań zawartych w u.p.c.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że nie segregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę. Sąd zauważa, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 4846/21, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów. W ocenie Sądu, dowody zebrane w niniejszej sprawie dowodzą, że na przedmiotowej nieruchomości nie segregowano odpadów zgodnie z wyżej opisanymi zasadami. Tymi dowodami w sprawie jest zawiadomienie podmiotu odbierającego odpady oraz zdjęcia wykonane w dniach stwierdzenia nieprawidłowości. Sama skarżąca nie kwestionuje jednoznacznie tego faktu wskazując jedynie, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego segregowania odpadów, gdy miało to charakter incydentalny, a samo naruszenie zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych mogło być wynikiem postępowania jednego lub kilku mieszkańców albo nawet osób niebędących mieszkańcami (dysponującymi nielegalnie kluczem od wiaty), organ zaś zastosował odpowiedzialność zbiorową. Bezsporne jest, że w pojemnikach na odpady szklane znajdowały się odpady z papieru i zmieszane oraz odpady z tworzyw sztucznych i metali, a w pojemniku na odpady biodegradowalne odpadu z papieru, metali, z tworzyw sztucznych i zmieszanych, które znajdować się w nich nie powinny. Wykonane fotografie jednoznacznie wskazują, że wykonano je na nieruchomości skarżącej. Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołania. Skarżąca jako władająca nieruchomością ponosi pełną odpowiedzialność za wytwarzane na tej nieruchomości odpady oraz za sposób ich selektywnego zagospodarowania. Obowiązek ten powinien przejawiać właściwym oznaczeniem oraz zabezpieczeniem pojemników przed dostępem osób trzecich, a także, w razie potrzeby, na właściwym oświetleniu pomieszczenia, w którym się one znajdują. To bowiem właściciel nieruchomości, bez względu na sposób jej wykorzystywania odpowiada za to, w jaki sposób odpady wytwarzane na nieruchomości są gromadzone i oddawane do zagospodarowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec niezasadności podniesionych zarzutów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) skargę oddalił.